Il comparto delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo rappresenta oggi uno dei terreni di più accesa tensione tra l’ordinamento amministrativo interno, i vincoli eurounitari di derivazione concorrenziale e il principio della tutela del legittimo affidamento economico degli operatori. Sebbene il dibattito pubblico e giurisprudenziale si sia focalizzato prevalentemente sull’obbligo di apertura al mercato e sulla conseguente necessità di scardinare il regime delle proroghe automatiche ex lege, è rimasta in ombra una questione dogmatica preliminare e di natura strutturale. Ci si riferisce alla patologia genetica che inficia numerosi rapporti concessori in essere, originati dall’adozione di modelli giuridici del tutto inadeguati rispetto alla reale dimensione economico-industriale delle attività assentite. In una considerevole mole di casi, infatti, complessi patrimoniali caratterizzati da investimenti strutturali massicci, infrastrutture di difficile rimozione, organizzazioni aziendali stabili e Piani Economico-Finanziari a lungo raggio sono stati incardinati attraverso lo strumento della semplice licenza di concessione. Tale modello provvedimentale è storicamente e ontologicamente concepito per usi precari, temporanei e conservativi del bene pubblico.
Questa asimmetria tra la sostanza economica del rapporto e la sua veste formale non si traduce in una mera irregolarità estrinseca, ma genera un vizio radicale che riverbera i propri effetti sull’equilibrio sinallagmatico del rapporto, scardinando i presupposti civilistici e pubblicistici che giustificano l’operatività dell’incameramento gratuito dei beni allo Stato. In questo scenario, la previsione di un rimborso dei costi non ammortizzati in capo al concessionario uscente, tutt’altro che configurarsi come una rendita di posizione o un privilegio anticoncorrenziale, assurge a rimedio ortopedico necessario. Esso è destinato a sterilizzare la distorsioni patrimoniali generate dall’errore della Pubblica Amministrazione concedente, a scongiurare fenomeni di ingiustificato arricchimento pubblico o privato e a ripristinare condizioni di effettiva equità e contendibilità del mercato in sede di nuova gara.
La distinzione tra licenza precaria e concessione-contratto
Nel sistema del diritto demaniale, la scelta dello strumento giuridico tramite cui assentire l’uso particolare e qualificato del bene pubblico non è rimessa alla libera discrezionalità dell’Amministrazione, ma resulta rigidamente vincolata all’oggetto, alla complessità gestionale e alla dimensione temporale del rapporto. L’ordinamento traccia una linea di demarcazione netta tra la concessione dominicale pura, formalizzata mediante licenza precaria, e la concessione-contratto. La licenza precaria si connota per la temporaneità del titolo, la linearità del contenuto obbligatorio, l’assenza di investimenti strutturali e la conseguente revocabilità ad nutum, configurandosi come un provvedimento unilaterale volto a regolare utilizzi transitori del demanio. Al contrario, la concessione-contratto ricorre ogniqualvolta l’affidatario assuma l’obbligo di realizzare opere stabili, immobilizzare capitali di rischio rilevanti e strutturare un’attività d’impresa complessa, la cui sostenibilità postula un arco temporale di gestione predefinito e protetto.
Quando il privato è chiamato a investire risorse finanziarie per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, il rapporto abbandona la dimensione dell’unilateralità autoritativa per transitare in quella del sinallagma complesso. In tale schema, la stabilità temporale, la pianificazione dell’ammortamento dei costi e l’allocazione del rischio operativo costituiscono elementi essenziali della causa contrattuale. L’utilizzo della mera licenza per regolare rapporti dotati di siffatta densità economica determina un difetto di forma ad substantiam. Nei contratti della Pubblica Amministrazione, la forma scritta e la veste negoziale integrata dal disciplinare d’oneri non sono requisiti di stile, ma requisiti strutturali di validità; l’adozione di un modello amministrativo semplificato e privo della componente contrattuale genera una nullità radicale e insanabile del titolo.
Profili di illegittimità: il controllo preventivo della Corte dei Conti e le sue patologie
La vulnerabilità del titolo concessorio è ulteriormente aggravata dalla sistematica elusione delle regole di contabilità pubblica e, in particolare, dell’obbligo di sottoposizione dell’atto al controllo preventivo di legittimità della Corte dei Conti, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, della Legge 14 gennaio 1994, n. 20. Nell’architettura delle funzioni di controllo della magistratura contabile, il visto di legittimità sui provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare dello Stato non rappresenta un adempimento burocratico successivo o integrativo della validità, bensì una vera e propria condizione sospensiva legale di efficacia dell’atto. L’omessa trasmissione del titolo per il controllo preventivo impedisce il perfezionarsi della fattispecie procedimentale, determinando l’inidoneità giuridica dell’atto a produrre effetti nell’ordinamento. Ne consegue che il concessionario si trova a dare esecuzione a prestazioni operative, a realizzare investimenti e a corrispondere canoni sulla base di un titolo non solo nullo per vizio di forma, ma anche radicalmente inefficace e inopponibile.
Questa convergenza di patologie determina una situazione di occupazione sine titulo del bene pubblico, esponendo l’Amministrazione e i funzionari responsabili a severe contestazioni in termini di responsabilità contabile per danno erariale. Il privato, pur avendo agito in conformità a un provvedimento emesso dall’autorità, resta titolare di una posizione giuridica priva di stabilità e sprovvista di tutela nei confronti dei terzi e del mercato.
Il principio dell’accessione demaniale e l’equilibrio economico
L’articolo 49 del Codice della Navigazione codifica il principio dell’accessione demaniale, prevedendo che, alla cessazione della concessione, le opere non amovibili edificate dal privato restino acquisite dallo Stato a titolo gratuito, salvo diversa pattuizione. La legittimità di tale severo meccanismo ablatorio — sia sul piano costituzionale che eurounitario — poggia sulla presunzione di un equilibrio economico del rapporto: si presuppone, cioè, che il concessionario abbia beneficiato di un orizzonte temporale sufficiente per ammortizzare integralmente i capitali investiti e conseguire un congruo utile d’impresa.
Tuttavia, quando il titolo originario sia stato strutturato come licenza precaria, priva di una reale pianificazione finanziaria e di una durata protetta, la ratio dell’articolo 49 viene radicalmente meno. Lo Stato non può invocare l’acquisizione gratuita delle opere se ha omesso di garantire gli strumenti contrattuali necessari alla reintegrazione patrimoniale del privato. L’anomalia esplode nel momento in cui l’Amministrazione, per adeguarsi ai vincoli della giurisprudenza europea, decreta la cessazione forzata del rapporto: in tal caso, l’interruzione anticipata del ciclo economico rende l’accessione gratuita un meccanismo sproporzionato, trasformando il bene pubblico da strumento di sviluppo in un presidio di ingiustificato arricchimento a danno del privato.
La funzione dell’indennizzo: correttivo o rendita di posizione?
In assenza di correttivi normativi o di clausole di salvaguardia all’interno dei nuovi bandi, l’applicazione cieca e automatica dell’accessione gratuita produrrebbe effetti macrosismici sul piano dell’equità economica. Da un lato si verificherebbe un indebito arricchimento della Pubblica Amministrazione, che incamererebbe un valore strutturale ancora vivo, dall’altro si registrerebbe un vantaggio asimmetrico per il nuovo concessionario, che si troverebbe a sfruttare tali opere a costo zero. Al contempo, il precedente gestore subirebbe una decurtazione patrimoniale definitiva per effetto di un vizio formale imputabile alla stessa azione amministrativa, vedendosi privato di investimenti strutturali che sono stati comunque autorizzati o tollerati dall’ente pubblico e che risultano stabilmente incorporati nel bene demaniale.
Per scongiurare una simile alterazione dell’ordine pubblico economico, l’inserimento nel bando di gara dell’obbligo per l’aggiudicatario subentrante di corrispondere un indennizzo pari ai costi non ammortizzati si configura come una misura rimediale obbligata. Tale clausola trova piena legittimità nella stessa formulazione dell’articolo 49 del Codice della Navigazione, che fa espressamente salvo il caso in cui sia diversamente stabilito, accordando all’Amministrazione la facoltà di regolare in via pattizia ed equitativa le sorti dei beni all’atto del nuovo affidamento.
Neutralità competitiva e limiti eurounitari
Il rimborso dei costi non ammortizzati svolge quindi una funzione di stabilizzazione macroeconomica del mercato e di sanatoria ex post degli effetti distorsivi della nullità del titolo. È tuttavia di fondamentale importanza operare una rigorosa distinzione dogmatica circa la natura e l’oggetto di tale indennizzo, per evitare che esso travalichi i confini della legittimità concorrenziale. L’indennizzo non è volto a remunerare la posizione di mercato del concessionario uscente, né a ristorare componenti immateriali dell’azienda quali l’avviamento commerciale, il valore del marchio, la fidelizzazione della clientela o i flussi di profitto attesi per gli anni a venire. L’indennizzo ha natura squisitamente compensativa e patrimoniale reale, rappresentando esclusivamente il valore storico residuo delle opere materiali autorizzate e non ancora ammortizzate.
Sotto il profilo del diritto europeo della concorrenza, la legittimità di tale meccanismo è subordinata al rispetto del principio di neutralità economica. Se il rimborso venisse parametrato al valore commerciale dell’impresa, esso si tradurrebbe in una barriera all’ingresso invalicabile per i nuovi candidati, cristallizzando il mercato in favore dell’uscente e violando l’effetto utile della Direttiva Servizi. Se, al contrario, l’indennizzo viene rigidamente ancorato al costo storico residuo dell’infrastruttura, il mercato viene preservato da asimmetrie e distorsioni. In questa seconda ipotesi, infatti, il nuovo concessionario non subisce un danno competitivo, ma corrisponde semplicemente il prezzo di un’utilità materiale immediata di cui prende il possesso e che potrà sfruttare per la propria attività economica, mentre l’uscente viene indennizzato unicamente del capitale che ha immobilizzato a beneficio del demanio e che non ha avuto il tempo di recuperare a causa della cessazione anticipata del rapporto.
Requisiti procedurali per la trasparenza e la par condicio
Affinché la previsione del rimborso si armonizzi con il principio della par condicio e non si converta in uno strumento di protezione indiretta dell’operatore uscente, l’Amministrazione ha l’obbligo di inserire all’interno della lex specialis di gara precisi correttivi tecnici e procedurali. Innanzitutto, la quantificazione della quota non ammortizzata non può essere rimessa a dichiarazioni unilaterali del concessionario uscente, né a forme di trattativa privata o a valutazioni discrezionali dell’ente concedente. Il bando deve prevedere che il valore d’indennizzo sia determinato attraverso una perizia giurata redatta da un tecnico indipendente, nominato dall’Amministrazione o da un organismo professionale terzo, e completata prima della pubblicazione del bando di gara. L’oggetto della stima deve limitarsi ai costi storici documentati, relativi a opere debitamente autorizzate e fatturate, decurtati degli ammortamenti già maturati secondo le regole civilistiche e fiscali. Tale importo deve essere inserito nel bando come un dato economico certo, trasparente e immodificabile, consentendo a tutti i partecipanti di calcolarne l’impatto finanziario nella formulazione dell’offerta.
Parallelamente, è necessario neutralizzare le barriere finanziarie, poiché l’obbligo di corrispondere l’intero importo del rimborso in un’unica soluzione al momento del subentro costituisce un ostacolo che favorisce l’uscente, esentato dall’esborso, o i grandi gruppi societari dotati di elevata liquidità, penalizzando le piccole e medie imprese. Per ovviare a ciò, l’Amministrazione deve strutturare meccanismi di rateizzazione pluriennale del pagamento dell’indennizzo, consentendo al subentrante di dilazionare l’onere finanziario in un arco temporale congruo e di sostenerlo attraverso i flussi di cassa generati dalla gestione del bene. Inoltre, la durata della nuova concessione deve essere flessibile e parametrata, all’interno del nuovo Piano Economico-Finanziario, sia al tempo necessario per l’ammortamento dell’indennizzo corrisposto sia alla remunerazione dei nuovi investimenti proposti in sede di gara.
Un altro tassello fondamentale per l’abbattimento delle asimmetrie informative è l’istituzione di una data room pubblica. L’operatore uscente gode infatti di un intrinseco vantaggio competitivo derivante dalla conoscenza capillare dei dati di gestione, dei costi manutentivi, dei flussi storici di utenza e delle criticità strutturali del compendio demaniale. Per garantire una reale parità delle armi, l’Amministrazione deve azzerare questo divario istituendo una piattaforma digitale accessibile a tutti i concorrenti sin dal momento della pubblicazione del bando. Il concessionario uscente deve essere tenuto, a pena di decadenza da ogni diritto di rivalsa, a conferirvi l’integrale documentazione tecnica, contabile e fiscale della gestione, come planimetrie aggiornate, registri di manutenzione, bilanci consuntivi, certificazioni di conformità degli impianti e dati sui consumi energetici, permettendo a ciascun partecipante di formulare la propria offerta sulla base del medesimo patrimonio informativo.
La determinazione della “scarsità della risorsa”: criteri e rischi
Si rafforza il principio: la scarsità della risorsa non si presume, va dimostrata. Il Governo non impugna la legge della Regione Calabria che affida ai Comuni la verifica della scarsità della risorsa. Una scelta che si inserisce in un orientamento sempre più evidente anche nella giurisprudenza europea: prima della gara occorre accertare, caso per caso, se il bene sia realmente limitato.
La decisione del Consiglio dei ministri di non impugnare la legge della Regione Calabria sulle concessioni demaniali marittime potrebbe rappresentare uno dei passaggi più significativi degli ultimi anni nel dibattito sull’applicazione della direttiva Bolkestein. La scelta del Governo, infatti, non riguarda soltanto una normativa regionale, ma assume un valore più ampio perché sembra riconoscere la legittimità di un principio destinato ad assumere un ruolo sempre più centrale: l’applicazione dell’articolo 12 della direttiva servizi richiede una verifica concreta della scarsità della risorsa e non può fondarsi su presunzioni generali.
La legge della Calabria punta sulla specificità del territorio
La legge regionale n. 15 del 14 maggio 2026 nasce dopo un lungo confronto istituzionale e tiene conto delle particolari condizioni del litorale calabrese, duramente colpito negli ultimi anni da erosione costiera, mareggiate ed eventi meteorologici estremi che hanno compromesso l’attività di numerosi stabilimenti balneari. Il provvedimento introduce un elemento destinato ad incidere direttamente sull’applicazione della direttiva 2006/123/CE: attribuisce ai Comuni il compito di verificare, caso per caso, l’effettiva scarsità della risorsa naturale disponibile e l’eventuale interesse transfrontaliero certo, cioè proprio quei presupposti richiamati dall’articolo 12 della direttiva europea per rendere necessarie procedure comparative.
La normativa prevede inoltre la possibilità di prorogare fino a cinque anni le concessioni nei casi in cui calamità naturali abbiano impedito il normale svolgimento dell’attività. Il mancato ricorso del Governo consente quindi alla disciplina regionale di rimanere pienamente efficace e rafforza politicamente una lettura della direttiva Bolkestein che privilegia l’analisi concreta del territorio rispetto agli automatismi.
La vicenda calabrese assume oggi un significato che va ben oltre la Regione. Pur non modificando il quadro nazionale delle concessioni balneari né incidendo direttamente sul contenzioso ancora aperto, rappresenta il primo caso nel quale una disciplina regionale fondata sulla verifica della scarsità della risorsa supera il vaglio preventivo del Governo senza rilievi di costituzionalità. È un segnale che riporta al centro una questione spesso rimasta in secondo piano nel dibattito italiano: il demanio marittimo è realmente una risorsa scarsa in tutto il territorio nazionale oppure questa valutazione deve essere effettuata caso per caso?
La risposta arriva anche dalla Francia
A questa domanda offre una risposta significativa la sentenza n. 455033 del 2 dicembre 2022 del Conseil d’État, il massimo giudice amministrativo francese. La pronuncia affronta proprio il presupposto dell’applicazione dell’articolo 12 della direttiva Bolkestein e afferma un principio destinato ad assumere un rilievo sempre maggiore: la scarsità della risorsa non può essere presunta. Deve essere dimostrata.
Prima di stabilire se una concessione debba essere assegnata attraverso una gara, il Conseil d’État svolge infatti un’approfondita istruttoria. Analizza la posizione geografica dell’area, la sua notorietà, la presenza di siti alternativi e la concreta possibilità per altri operatori economici di esercitare la stessa attività in luoghi comparabili. Solo al termine di questa verifica conclude che, nel caso esaminato, la risorsa presenta caratteristiche tali da poter essere considerata effettivamente limitata. Il principio è chiaro: non basta che il bene appartenga al demanio pubblico perché scatti automaticamente l’obbligo della gara. Occorre prima dimostrare che quella risorsa sia realmente scarsa.
È proprio su questo punto che emerge la principale differenza rispetto alle sentenze n. 17 e n. 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. Le decisioni italiane hanno certamente dichiarato incompatibili con il diritto europeo le proroghe automatiche delle concessioni, ma non hanno svolto una specifica verifica sulla scarsità delle aree demaniali marittime italiane. In Francia il giudice dimostra la scarsità prima di applicare la direttiva. In Italia, invece, quel presupposto è stato sostanzialmente considerato già acquisito. Una differenza metodologica che oggi assume particolare rilievo.
La Corte di Giustizia conferma l’approccio concreto
L’evoluzione della giurisprudenza europea sembra infatti andare nella stessa direzione. Nelle sentenze del 20 aprile 2023 (cause riunite C-348/22 e C-407/22), la Corte di Giustizia dell’Unione Europea ha chiarito che la valutazione della scarsità deve essere effettuata dalle autorità nazionali sulla base delle caratteristiche concrete del territorio interessato.
La Corte non afferma che tutte le coste europee siano automaticamente caratterizzate da scarsità. Richiede invece una valutazione concreta, motivata e riferita alla situazione effettiva delle risorse disponibili. Un’impostazione perfettamente coerente con il metodo seguito dal Conseil d’État e che trova oggi un importante punto di contatto anche nella disciplina approvata dalla Regione Calabria.
Se la scarsità costituisce il presupposto dell’applicazione della direttiva servizi, diventa inevitabilmente centrale il tema della mappatura delle coste. Conoscere quante aree siano realmente disponibili e quale sia il livello effettivo di saturazione del demanio marittimo non rappresenta soltanto un’esigenza amministrativa, ma un elemento essenziale per verificare l’esistenza stessa dei presupposti richiesti dal diritto europeo. La limitatezza della risorsa non può essere affermata in via generale. Deve essere dimostrata attraverso dati oggettivi e riferita ai singoli territori.
La sostituibilità economica
La pronuncia francese introduce anche un ulteriore criterio di valutazione: la sostituibilità economica. Il Conseil d’État non si limita a verificare la disponibilità materiale delle aree demaniali, ma valuta se gli operatori economici abbiano concrete alternative per svolgere la medesima attività in luoghi equivalenti. La scarsità viene così collegata non soltanto al numero delle concessioni disponibili, ma anche alla reale possibilità di esercitare l’attività economica in condizioni comparabili. Un criterio che rafforza ulteriormente la necessità di valutazioni territoriali puntuali, evitando generalizzazioni riferite all’intero patrimonio costiero nazionale.
Un dibattito destinato a proseguire
La legge della Calabria, la sentenza del Conseil d’État e le pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea non eliminano il principio della concorrenza né mettono in discussione il ricorso alle procedure comparative quando ricorrono i presupposti previsti dalla direttiva. Convergono però su un punto fondamentale: prima della gara occorre accertare la scarsità della risorsa. Prima dell’applicazione della direttiva Bolkestein è necessario verificare, con dati concreti e analisi riferite ai singoli territori, se quella risorsa sia realmente limitata.
È proprio su questo terreno che si giocherà una parte importante del futuro delle concessioni balneari italiane, in un confronto nel quale la specificità dei territori sembra assumere un ruolo sempre più centrale. L’affermazione del principio secondo cui la scarsità della risorsa deve essere accertata e non presunta apre però anche una serie di questioni giuridiche e operative che non possono essere sottovalutate.
Il primo nodo riguarda l’uniformità dei criteri di valutazione. Se la verifica viene rimessa alle singole amministrazioni, occorre evitare che Comuni diversi adottino parametri differenti per valutare situazioni analoghe. In assenza di linee guida nazionali, il rischio è quello di decisioni non omogenee lungo il territorio costiero italiano.
Un secondo profilo riguarda la qualità dell’istruttoria amministrativa. Dimostrare la scarsità della risorsa richiede dati aggiornati, analisi territoriali, studi sulla disponibilità delle aree, valutazioni urbanistiche, ambientali ed economiche. Una motivazione generica o fondata su dati incompleti potrebbe esporre gli atti amministrativi a impugnazioni davanti ai giudici.
Vi è poi il tema della mappatura delle coste. La giurisprudenza europea richiede che la valutazione sia concreta e riferita al territorio interessato. Ciò rende indispensabile disporre di banche dati affidabili e costantemente aggiornate sulla disponibilità delle aree demaniali. Senza una ricognizione accurata, l’accertamento della scarsità rischia di trasformarsi in una valutazione meramente presuntiva, in contrasto con i principi affermati dalla Corte di Giustizia.
Un ulteriore elemento di complessità riguarda la definizione del mercato rilevante. La scarsità non dipende soltanto dal numero delle aree disponibili, ma anche dalla concreta possibilità per un operatore economico di svolgere la stessa attività in luoghi alternativi. Individuare quando un’area possa essere considerata realmente sostituibile rappresenta uno degli aspetti più delicati e tecnicamente complessi dell’intera valutazione.
Occorre inoltre considerare il rischio di un incremento del contenzioso. Ogni accertamento sulla scarsità della risorsa potrebbe essere contestato dagli operatori economici, sia da chi ritenga ingiustificata l’indizione di una gara sia da chi, al contrario, sostenga che la risorsa sia effettivamente limitata. È quindi prevedibile che la giurisprudenza amministrativa sarà chiamata a definire progressivamente criteri interpretativi sempre più puntuali.
Infine, permane il tema del coordinamento tra normativa regionale, legislazione statale e diritto dell’Unione europea. La scelta della Calabria di attribuire ai Comuni la verifica della scarsità rappresenta un modello innovativo, ma la sua concreta applicazione dovrà confrontarsi con il quadro normativo nazionale e con i principi elaborati dalla Corte di Giustizia. Solo la futura giurisprudenza potrà chiarire fino a che punto tale modello possa essere esteso anche ad altre realtà territoriali.
In questo scenario, il principio secondo cui la scarsità della risorsa deve essere dimostrata appare destinato a consolidarsi. La vera sfida non riguarda più l’affermazione del principio, ma la definizione di criteri oggettivi, uniformi e scientificamente fondati che consentano alle amministrazioni di applicarlo in modo coerente, garantendo al tempo stesso concorrenza, certezza del diritto e tutela delle peculiarità dei singoli territori.
La determinazione della scarsità della risorsa: criteri, rischi e qualità delle procedure selettive
Una volta chiarito che la verifica della scarsità della risorsa costituisce il presupposto per l’applicazione dell’articolo 12 della direttiva servizi, il vero problema diventa quello della sua concreta applicazione. La questione non è più stabilire se la scarsità debba essere accertata, ma comprendere con quali criteri tale accertamento debba essere svolto e quali conseguenze produca sulle procedure di affidamento delle concessioni.
Il primo rischio riguarda la possibile frammentazione delle valutazioni amministrative. Se la verifica viene affidata alle singole amministrazioni senza criteri tecnici condivisi, si potrebbe arrivare a decisioni differenti tra territori con caratteristiche molto simili. Ne deriverebbe un quadro poco omogeneo, con inevitabili ripercussioni sulla certezza del diritto e un probabile aumento del contenzioso. Per questo motivo appare indispensabile definire metodologie comuni che consentano alle amministrazioni di operare secondo parametri oggettivi, pur lasciando spazio alle peculiarità delle diverse realtà costiere.
A ciò si aggiunge la complessità dell’istruttoria tecnica. Stabilire se una determinata area sia realmente caratterizzata da scarsità non significa limitarsi a contare le concessioni esistenti o le superfici ancora disponibili. Occorre valutare la conformazione del litorale, la capacità di carico ambientale, i vincoli paesaggistici e urbanistici, l’effettiva utilizzabilità delle aree, la presenza di spiagge alternative e, più in generale, la possibilità concreta di svolgere la medesima attività economica in condizioni comparabili. Si tratta di analisi multidisciplinari che richiedono competenze giuridiche, urbanistiche, ambientali ed economiche. Un’istruttoria incompleta o fondata su dati non aggiornati rischia inevitabilmente di compromettere la legittimità dell’intero procedimento.
Anche quando la scarsità sia stata correttamente accertata e renda necessaria una procedura comparativa, permane un ulteriore rischio: quello di ridurre la gara a una semplice competizione economica. Se il criterio decisivo fosse rappresentato esclusivamente dal maggiore canone offerto o dalla capacità finanziaria di sostenere gli eventuali indennizzi, il mercato finirebbe per premiare gli operatori economicamente più forti, relegando in secondo piano la qualità dei progetti e la funzione pubblica della concessione.
Per evitare questo effetto distorsivo, il baricentro delle procedure dovrebbe essere spostato sull’offerta economicamente più vantaggiosa, attribuendo un peso significativo agli elementi qualitativi. Tra questi assumono particolare rilievo la sostenibilità ambientale degli interventi, la riqualificazione del litorale, l’impiego di tecnologie per il risparmio energetico e idrico, l’accessibilità universale delle strutture, la qualità dei servizi turistici, la capacità organizzativa dell’operatore e la valorizzazione dell’identità del territorio. In questo modo la concorrenza non si svilupperebbe esclusivamente sulla disponibilità di risorse finanziarie, ma sulla capacità di offrire un migliore utilizzo del bene pubblico.
Un ulteriore aspetto riguarda il rapporto tra pianificazione territoriale e procedure selettive. Le esperienze più recenti dimostrano come le criticità possano derivare sia dall’eccessivo ritardo nell’avvio delle gare sia, all’opposto, dalla loro indizione senza un’adeguata programmazione.
Emblematico è il caso della Campania. Con la sentenza n. 3530 del 2026 il TAR Campania ha annullato la delibera con cui il Comune di Capri aveva prorogato le concessioni balneari e degli ormeggi fino al 2027, osservando che il differimento non era accompagnato da un cronoprogramma certo per l’indizione delle procedure comparative. Secondo il giudice amministrativo, una proroga priva di una concreta pianificazione rischia di trasformarsi in un rinvio indefinito dell’apertura del mercato.
Di segno opposto è invece la vicenda che interessa il litorale di Posillipo, nel Comune di Napoli. In questo caso le contestazioni non riguardano il rinvio delle gare, bensì la scelta di procedere rapidamente alla pubblicazione dei bandi senza una preventiva pianificazione complessiva dell’area costiera. Secondo gli operatori e le associazioni di categoria, una procedura selettiva costruita senza un’approfondita analisi della capacità di carico del litorale, delle caratteristiche morfologiche delle scogliere, dei vincoli paesaggistici, dell’accessibilità pubblica e dell’organizzazione complessiva delle attività economiche rischia di compromettere l’equilibrio tra tutela ambientale, fruizione collettiva del demanio e continuità delle attività imprenditoriali esistenti.
Le vicende di Capri e Posillipo, pur muovendosi in direzioni opposte, conducono alla medesima conclusione: la gara non può essere considerata un semplice adempimento amministrativo, ma rappresenta il momento conclusivo di un percorso che richiede una preventiva pianificazione del territorio, una solida istruttoria tecnica e criteri di selezione coerenti con gli obiettivi di tutela del bene pubblico.
La sfida che attende il legislatore e le amministrazioni consiste quindi nel costruire un modello uniforme capace di coniugare certezza del diritto e flessibilità. Uniformità nei criteri di valutazione, qualità delle istruttorie, centralità degli elementi progettuali e adeguata pianificazione territoriale costituiscono i presupposti indispensabili per realizzare procedure realmente concorrenziali, rispettose dei principi europei e, al tempo stesso, in grado di valorizzare le specificità del patrimonio costiero italiano.
Durata delle concessioni e principio di proporzionalità
Un ulteriore profilo di criticità sistemica risiede nella tendenza all’introduzione legislativa di limiti temporali rigidi e uniformi per la durata delle nuove concessioni demaniali, come la soglia fissa dei vent’anni. Sebbene tali tetti temporali siano concepiti nell’ottica di favorire la rotazione degli operatori e incrementare la contendibilità periodica dei beni pubblici, la durata del rapporto non rappresenta una variabile indipendente o meramente organizzativa, bensì la colonna portante dell’equilibrio economico-finanziario della concessione. Nel diritto europeo, il principio di proporzionalità impone che la durata del titolo sia strutturalmente correlata all’entità degli investimenti richiesti, all’allocazione del rischio operativo e al tempo strettamente necessario per il recupero del capitale investito e la remunerazione dell’attività d’impresa.
Laddove la Pubblica Amministrazione pretenda la realizzazione di opere durevoli e l’adeguamento a elevati e costosi standard infrastrutturali ed ecologici, ma al contempo comprimi artificialmente la durata legale del titolo al di sotto del ciclo di vita economico dell’investimento, si determina una frattura che genera tre conseguenze sistemiche altamente distorsive. In primo luogo, si assiste a una drastica riduzione degli investimenti, poiché l’operatore economico, privato di certezze sulla sorte dei propri capitali alla scadenza, è strutturalmente disincentivato dal realizzare opere di lungo periodo o interventi di manutenzione straordinaria, producendo nel tempo un progressivo impoverimento qualitativo e strutturale delle infrastrutture pubbliche. In secondo luogo, la compressione dei tempi di ammortamento genera una pericolosa pressione sul bene pubblico, costringendo l’impresa a innalzare i prezzi dei servizi e a spingere verso la massima monetizzazione commerciale, in evidente tensione con i principi di tutela ambientale e a scapito del diritto alla fruizione collettiva del bene. Infine, si produce un’ingiustificata restrizione della concorrenza, poiché l’accorciamento forzato dei tempi di rientro innalza il fabbisogno finanziario iniziale e il peso del merito creditizio, escludendo sistematicamente le piccole e medie imprese a favore di grandi gruppi capitalistici consolidati.
La risoluzione di questa incoerenza richiede l’adozione di soluzioni che preservino la razionalità economica del mercato. Se l’Amministrazione intende mantenere una forte rotazione concorrenziale accorciando la durata delle concessioni, deve necessariamente ridimensionare il livello degli investimenti richiesti al privato; se, viceversa, esige interventi strutturali complessi, la durata del titolo deve essere proporzionalmente estesa sulla base del Piano Economico-Finanziario. Laddove nessuna di queste due opzioni risulti praticabile, il riconoscimento di un valore residuo finale per i costi non ancora ammortizzati al momento della scadenza si pone come l’unico strumento tecnico idoneo a compensare la compressione artificiale del ciclo economico. Lo Stato non può esigere contemporaneamente massicci investimenti strutturali, rapida rotazione degli operatori, brevi durate concessorie e assenza di indennizzi finali; un simile assetto risulterebbe economicamente insostenibile e giuridicamente sproporzionato rispetto agli stessi obiettivi di apertura del mercato perseguiti dall’ordinamento eurunitario.
Il paradosso delle “Spiagge Libere Attrezzate”: servizio pubblico o distorsione del mercato balneare?
Nel panorama della gestione del demanio marittimo, la categoria delle “Spiagge Libere Attrezzate” (SLA) si pone in una zona d’ombra che genera, da anni, un acceso dibattito tra amministrazioni locali, operatori balneari e cittadini. Sebbene nate con l’intento lodevole di garantire il diritto alla fruizione gratuita della costa, coniugandolo con standard minimi di decoro e sicurezza, le SLA rappresentano oggi uno dei nodi più problematici nel delicato equilibrio del mercato turistico.
La natura ibrida di tali aree, configurate come un compromesso operativo tra gestione pubblica e fornitura privata di servizi, nasconde infatti rischi di distorsione competitiva di duplice natura:
- Asimmetria nei costi di gestione: Il gestore della SLA, beneficiando spesso di infrastrutture fornite dall’Amministrazione e di canoni concessori agevolati, finisce per operare in un regime di vantaggio competitivo, potendo offrire il noleggio di attrezzature a prezzi che lo stabilimento balneare tradizionale, gravato dall’intero onere degli investimenti, non è in grado di pareggiare.
- Esternalizzazione impropria: In numerosi contesti, la SLA si trasforma in un vero e proprio “escamotage” amministrativo per esternalizzare la gestione di tratti di costa che, per vincoli normativi, non potrebbero essere trasformati in stabilimenti privati. Questo “contrabbando” di attività commerciale sotto le spoglie di servizio pubblico genera una concorrenza inappropriata, dove il soggetto privato opera come un balneare “privilegiato” grazie all’investimento pubblico a monte.
Sotto il profilo dogmatico, la criticità risiede nell’assenza di un piano economico-finanziario che isoli le componenti di servizio pubblico (salvamento, pulizia) da quelle puramente mercantili (noleggio, somministrazione). Quando la SLA eccede le proprie finalità sociali per sconfinare in attività di intrattenimento e ristorazione, l’affidamento diretto o mediante bandi semplificati — in assenza di un controllo rigoroso sulla qualità e sulla contendibilità — rischia di configurarsi come una violazione dei principi di parità di trattamento e libera concorrenza.
Per evitare che le SLA diventino un elemento di alterazione dell’ordine pubblico economico, l’Amministrazione è chiamata a una duplice responsabilità: da un lato, l’adozione di bandi basati su criteri qualitativi oggettivi che impediscano l’insorgere di rendite di posizione; dall’altro, una netta separazione tra i servizi di fruizione essenziale e l’attività d’impresa accessoria. Senza tale rigore, il rischio è che il “modello SLA”, anziché tutelare il diritto dei cittadini alla spiaggia libera, finisca per alimentare un mercato parallelo e opaco, esponendo l’ente locale a contestazioni per danno erariale laddove il canone di concessione non rispecchi il reale valore economico dell’attività d’impresa esercitata sull’arenile.
Conclusioni e orientamenti della Corte Costituzionale
Il tema della regolamentazione del rimborso dei costi non ammortizzati nelle concessioni demaniali tocca le fondamenta dell’azione amministrativa, interpellando l’ordinamento sulla gestione delle patologie dei propri atti e sull’equilibrio tra controlli contabili, tutela dell’affidamento e libertà di concorrenza. Laddove l’autorità concedente ha per anni beneficiato di investimenti infrastrutturali reali attraverso modelli fragili (come la licenza precaria), omettendo i visti di legittimità della Corte dei Conti, l’applicazione cieca dell’articolo 49 del Codice della Navigazione rischierebbe di trasformarsi in una sanzione patrimoniale per errori imputabili alla stessa Amministrazione.
In questo scenario, il parere n. 00750 dell’8 luglio 2025 del Consiglio di Stato rappresenta una netta stroncatura del “Decreto Indennizzi”. L’organo di giustizia ha evidenziato come l’imposizione di un onere finanziario massiccio e forfettizzato rischi di configurare un “vantaggio selettivo” illecito, in contrasto con la giurisprudenza europea (sentenza C-598/22), la quale conferma invece la legittimità dell’acquisizione gratuita delle opere. Tale bocciatura, rafforzata dai rilievi critici della Commissione Europea, ha congelato l’approvazione del decreto, lasciando il settore in una paralisi normativa e gestionale.
L’esito negativo di questo provvedimento conferma che non esistono scorciatoie:
- Fallimento dell’approccio forfettario: Il tentativo del Governo di imporre indennizzi rigidi è stato percepito come un aggiramento delle norme eurounitarie, trasformando uno strumento compensativo in una barriera artificiale all’ingresso.
- Carenze istruttorie: La bocciatura è stata alimentata da una grave carenza tecnica del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, caratterizzata da un’AIR priva di dati solidi, dalla mancata consultazione dell’AGCM e da errori metodologici nel calcolo.
- Limbo operativo per gli enti locali: La mancanza di una cornice normativa chiara espone le amministrazioni locali a un rischio di contenzioso sistemico: l’inserimento di indennizzi elevati espone ai ricorsi dei nuovi operatori (violazione della concorrenza), mentre la loro esclusione espone ai ricorsi dei concessionari uscenti (tutela degli investimenti).
A questa incertezza si aggiunge la criticità legata alla Legge della Regione Calabria n. 15 del 14 maggio 2026. Tale normativa, pur non impugnata dal Governo, espone il sistema a una pericolosa parcellizzazione: delegando ai singoli Comuni la verifica della “scarsità della risorsa”, la legge rischia di determinare una frammentazione del mercato nazionale priva di standard uniformi e di configurare una “scarsità costruita” finalizzata unicamente a evitare l’apertura alla concorrenza, reintroducendo surrettiziamente proroghe automatiche incompatibili con il diritto eurounitario.
La delega di una funzione così complessa a enti locali, unita all’assenza di criteri oggettivi e stringenti, trasforma la “specificità territoriale” in un fattore di incertezza giuridica anziché in uno strumento di pianificazione.
Affinché la determinazione della scarsità della risorsa superi il vaglio di legittimità, essa deve abbandonare la discrezionalità locale in favore di metodologie oggettive e uniformi. La giurisprudenza prevalente chiarisce che la scarsità non può essere valutata tramite un mero calcolo statistico quantitativo, bensì richiede un approccio relativo e qualitativo che consideri l’effettiva capacità attrattiva del bene e le dinamiche della domanda. Una corretta metodologia istruttoria deve essere definita a livello nazionale, supportata da analisi cartografiche aggiornate, coerenza con i Piani di Utilizzo del Demanio Marittimo (PUDM) e una trasparenza procedurale che sottragga l’accertamento agli interessi politici contingenti, trasformando la verifica da “strumento di elusione” a presupposto tecnico per la gestione sostenibile.
In definitiva, la lezione che emerge è che l’indennizzo non può essere un “premio” per la posizione acquisita, ma deve restare un puro strumento tecnico di compensazione patrimoniale, depurato da componenti speculative (come l’avviamento) e blindato da rigorose garanzie di terzietà nella stima e trasparenza informativa (tramite data room).
Il rimborso del solo costo storico residuo delle opere autorizzate non rappresenta una deroga al mercato libero, ma ne costituisce il presupposto logico: impedisce che l’apertura alla concorrenza si traduca in una confisca patrimoniale o in un indebito arricchimento, in linea con i principi di libera concorrenza e libertà di stabilimento sanciti dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 86/2019, n. 40/2017 e n. 157/2017.
La vera sfida della riforma non consiste nel sostituire le proroghe automatiche con procedure selettive formalmente competitive ma economicamente asimmetriche; consiste, al contrario, nel disegnare gare simultaneamente aperte al mercato, sostenibili per il sistema economico-creditizio e neutrali sotto il profilo della competizione, in grado di mitigare l’effetto disincentivante degli indennizzi pur nel rigoroso rispetto degli investimenti reali legittimamente realizzati.
In linea di principio, la legislazione statale non assegna rilievo alle componenti economico-aziendali del gestore uscente, consentendo l’acquisizione ex articolo 49 del Codice della Navigazione delle opere non amovibili senza oneri per il subentrante. Di conseguenza, l’introduzione di un meccanismo che condizioni il subentro al pagamento di un indennizzo influisce inevitabilmente sulle possibilità di accesso al mercato di riferimento e sulla uniforme regolamentazione dello stesso, potendo costituire, per le imprese diverse dal concessionario uscente, un disincentivo alla partecipazione al concorso che porta all’affidamento, secondo quanto statuito dalla stessa Corte Costituzionale nella sentenza numero 157 del 2017. La vera sfida della riforma delle concessioni demaniali non consiste nel sostituire un system di proroghe automatiche con procedure selettive formalmente competitive ma economicamente asimmetriche; consiste, al contrario, nel disegnare gare che siano simultaneamente aperte al mercato, sostenibili per il sistema economico-creditizio, neutrali sotto il profilo della competizione e in grado di mitigare l’effetto disincentivante degli indennizzi, pur nel rigoroso rispetto degli investimenti reali legittimamente realizzati.
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