Opinioni

Superare la direttiva Bolkestein: riflessioni sulla durata delle concessioni demaniali marittime

Questo testo è tratto da “L’impresa balneare sul demanio marittimo”, a cura dei prof. Stefano Zunarelli e Nicolò Carnimeo (Cacucci Editore).

L’interessante volume, che affronta ogni aspetto legato alla complessa normativa sulle spiagge italiane, è stato realizzato con il contributo di Fiba-Confesercenti (che ringraziamo per averci concesso di pubblicare questo estratto) e sarà presentato mercoledì 9 ottobre alle ore 16.30 alla fiera Sun di Rimini (Beach Arena, Hall B5-D5, davanti allo stand di Mondo Balneare).


In un progetto di riforma delle concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo è necessario affrontare e superare definitivamente il tema della “direttiva Servizi” (2006/123/CE, detta “Bolkestein”). Riguardo al rinnovo della concessione si sono formulate alcune proposte di modifica dell’attuale impianto normativo, a partire dall’individuazione di criteri preferenza al concessionario uscente. L’istanza di rinnovo, così come avviene già in altre tipologie concessorie come quelle in materia portuale, dovrebbe essere corredata da un piano di investimenti come nel project financing teso ad assicurare una continuità operativa e, in ogni caso, prevedere una forma di ristoro al concessionario uscente per investimenti effettuati e avviamento commerciale. Appare utile determinare poi termini precisi per il silenzio assenso sulla istanza di rinnovo, nonché una “modifica chirurgica” delle norme del Codice della navigazione per una maggiore caratterizzazione come concessione di beni e la conferma di una “procedura a sportello” evitando il bando di gara.

La recente proroga del governo nella legge di bilancio 2019 (l. 31/12/2018 n.145) sulle concessioni in essere per ulteriori quindici anni può essere considerata solo una misura “tampone”, che pospone nuovamente il limite temporale della scadenza delle concessioni in essere, ma non affronta il tema della quantificazione della durata di una concessione demaniale con finalità turistico-ricreative. Dal punto di vista tecnico, però, l’ulteriore proroga quindicennale può offrire una utile indicazione, poiché si tratta del secondo rinnovo simile concesso dal governo nazionale. La durata della concessione, che per altre tipologie concessorie – come in materia portuale e aeroportuale – viene parametrato alla natura e all’entità degli investimenti, andrebbe ripensato e riformulato. I nuovi criteri potrebbero prevedere non solo un’adeguato project financing e la relativa valorizzazione dei servizi turistici, ma anche la congruità del piano di attività d’impresa alle esigenze territoriali di natura sociale o ambientale per esempio, legate alla bonifica o riqualificazione di una tratto di costa degradato. Si renderebbe così lo strumento concessorio con finalità turistico ricreative più vicino alle cosiddette concessioni per la valorizzazione dei beni pubblici, che hanno una durata cinquantennale, o quelle sui fari. Una durata più lunga delle concessioni non pregiudica le prerogative e le finalità pubblicistiche poiché, naturalmente, restano ferme restando le norme sulla decadenza o la revoca che la pubblica amministrazione concedente può esercitare qualora le pattuizioni contrattuali non vengano rispettate.

La durata della concessione con finalità turistico ricreative nel Codice della navigazione (art. 36) veniva parametrata attribuendo competenze diversificate e sulla base della natura degli impianti “di difficile sgombero”, criterio che si ritrova anche nell’art. 37 in materia di concorso di più domande di concessione, ove si afferma che «per il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative è data preferenza alle richieste che importino attrezzature non fisse e completamente amovibili». Questi consolidati principi da un lato rafforzano l’idea che in una prospettiva di riforma i criteri di preferenza debbano essere legati alla “sostenibilità” degli impianti e dell’attività dell’impresa, poiché questo già si ritrova nel Codice della navigazione; ma d’altro canto indicano che l’elemento della durata della concessione è stato da sempre considerato dal legislatore quale strumento per la tutela delle esigenze di natura ambientale e paesaggistica.

In realtà oggi queste istanze vengono risolte a monte grazie ai processi di pianificazione della fascia costiera demaniale presenti in tutte le normative regionali e per i quali, a nostro avviso, sarebbe utile una norma nazionale di indirizzo e di raccordo. Qualora, infatti, vengano poste ottimali condizioni di gestione integrata della fascia demaniale capaci di tutelare gli interessi ambientali in un equo contemperamento che viene effettuato tramite una efficace pianificazione a livello regionale e comunale, anche il tema della durata perde la sua specifica rilevanza, specialmente in aree che vengano qualificate ad “alta valenza turistica” cioè vocate a una determinata tipologia di accoglienza, oppure aree oggetto di riqualificazione e valorizzazione.

Nella determinazione della durata delle concessioni con finalità turistico-ricreative ben si potrebbe arrivare a parametri di durata adeguati che possono variare in una forchetta temporale da un minimo di quindici a un massimo di cinquanta anni, inserendo, se del caso, dei criteri di preferenza al primo rinnovo, come quelli già espressi. Una durata adeguata della concessione può fornire all’impresa balneare la possibilità di parametrare gli investimenti e, in un’ottica più generale, considerare i beni della fascia demaniale anche quale volano economico nell’alveo della sostenibilità, donandogli quella rinnovata destinazione funzionale che amplia e caratterizza i tradizionali “pubblici usi del mare”.

Riguardo i provvedimenti per favorire lo sviluppo dell’impresa balneare, è necessario inoltre intervenire sulla sua “precarietà” temporale, orientandosi verso una “destagionalizzazione” dell’attività, concetto che è legato a quello delle cosiddette “attività accessorie. Esemplare è il caso della Sicilia, dove l’art. 42 comma 4 della legge regionale 3/2016 legittima i concessionari a mantenere le installazioni correlate alla loro attività balneare per tutto l’anno solare, al fine di esercitare le attività complementari alla balneazione, avvalendosi della concessione demaniale in corso di validità pur se stagionale. Il successivo comma 5 dell’art. 42 ha previsto, inoltre, che per l’esercizio della facoltà di cui al precedente comma 4, il concessionario è semplicemente tenuto a presentare all’ente concedente la sola comunicazione di prosecuzione dell’attività con l’indicazione delle opere e degli impianti da mantenere installati, nonché la richiesta di rideterminazione del canone. A norma dell’art. 42 comma 6, la validità delle licenze o delle autorizzazioni amministrative rilasciate per l’esercizio delle attività complementari alla balneazione, «qualora non si apportino modifiche alla struttura assentita in concessione, perdura per tutta la durata della concessione demaniale, anche nel caso di esercizio stagionale dell’attività che ne comporta il montaggio e lo smontaggio nel corso dell’anno solare». La disciplina di cui all’art. 42 commi 4, 5 e 6 della legge regionale 3/2016 ha determinato alcune criticità per gli operatori di settore, ma la norma rappresenta comunque un profilo evolutivo interessante. Fermo restando che tali provvedimenti insistano su zone che nella pianificazione dello spazio demaniale vengano qualificate ad alta valenza turistica sulla base della conformazione della costa e delle esigenze territoriali in una percentuale tale da non intaccare i valori paesaggistici e ambientali, nonché la libertà di accesso e di balneazione calcolati in percentuale rispetto all’intero territorio regionale.

Attinente al tema della “destagionalizzazione” è quello delle “attività accessorie” dell’impresa balneare, poiché molte tra queste possono essere esercitate anche al di fuori della stagione estiva. Bisogna definire con chiarezza la distinzione, evitando, in ultima analisi, che l’esercizio di un’attività considerata accessoria possa provocare la decadenza della concessione per mutamento della destinazione d’uso. Per questo si propone che le regioni potrebbero ampliare rispetto alla normativa statale le attività accessorie in parola individuandole in maniera specifica e dettagliata, sempre in base alle esigenze di pianificazione, proprio in ragione dell’impatto che esse hanno sull’ambiente. Ma in un complessivo disegno di riforma, a nostro avviso, andrebbe modificata proprio la definizione dell’art. 4 del Codice del turismo, ampliando lo spettro di attività alle nuove esigenze, e arrivando alla riformulazione o meglio al superamento dell’art. 11, comma VI della l. n. 217/11 con una norma di indirizzo che possa fungere da direttrice e venga poi trasfusa nelle diverse norme regionali. E ciò anche in materia urbanistica, ove si rileva la necessità di un’armonizzazione e semplificazione delle procedure.

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Nicolò Carnimeo

Nicolò Carnimeo

Professore aggregato di Diritto della navigazione all'Università degli Studi di Bari "Aldo Moro". Ha curato insieme a Stefano Zunarelli il volume "L'impresa balneare sul demanio marittimo".
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      Buongiorno Eleonora. A quanto ci risulta, secondo la legge i porti turistici – che sono stati costruiti applicando il “decreto Burlando”, con fondi privati e mediante il rilascio di una concessione di costruzione e gestione – al termine del periodo di concessione vengono incamerati dallo Stato, che dopo l’incameramento pone il porto all’asta per il rilascio di una successiva concessione più ridotta nel tempo e di sola gestione. La durata della concessione è in funzione dell’ammontare dell’investimento sostenuto per la realizzazione, ma vi è la possibilità di richiedere una proroga per le spese che il gestore deve sostenere per un adeguamento strutturale finalizzato al mantenimento degli standard degli altri porti sia nazionali che stranieri, oltre che dal cambiamento delle regole del mercato determinatosi negli anni trascorsi dalla costruzione.

      Speriamo di avere risposto al suo quesito e la ringraziamo per averci contattato.

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