Opinioni

L’articolo 12 della direttiva Bolkestein è privo di logica

La norma che impone le procedure selettive sulle concessioni balneari è del tutto ingiustificata: vediamo perché.

La direttiva 2006/123/CE (nota anche come direttiva Servizi o direttiva Bolkestein) disciplina tutte le attività economiche di servizi svolte dai prestatori dei 27 Stati membri, sia su aree private (bar, ristoranti, tabaccherie, negozi, eccetera) sia sul suolo pubblico (banchi dei mercati, fiere, chioschi, concessioni balneari, eccetera). Si tratta di un insieme di disposizioni logiche e armoniche, intese ad assicurare che le dette attività siano autorizzate in ciascuno Stato membro sulla base di regole di comportamento comuni. Tuttavia, nel quadro di questa disciplina si inserisce la disposizione dell’articolo 12, che presenta alcune anomalie logiche.

Innanzitutto l’articolo 12 prevede che, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili (nelle cosiddette aree limitate), gli Stati membri applichino una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. Nelle dette aree la procedura di selezione concerne tutte le attività economiche di servizi di una determinata natura, a prescindere dal servizio prestato, dal suo valore economico e dall’ubicazione sul territorio nazionale. Tuttavia, mentre le altre disposizioni della direttiva Bolkestein riguardano senza distinzioni l’insieme delle attività economiche di servizi, l’articolo 12 intende riferirsi solo alle attività economiche di servizi svolte da privati su suolo pubblico. Invece, un’autorizzazione a esercitare una determinata attività su suolo privato non può essere oggetto di gara tra due o più concorrenti. Ragioni di ordine pubblico possono restringere il numero di attività private nelle aree limitate (per esempio, i b&b o i kebabbari nella Piazza di Spagna a Roma). In tal caso, è però difficile ipotizzare i criteri sulla base dei quali giustificare una preferenza di accesso alla zona limitata tra iniziative private di uguale natura che ambiscono avviare la rispettiva attività nelle zone in questione.

Come le concessioni balneari, le altre attività economiche di servizi svolte su suolo pubblico nei 27 Stati membri (mercati, fiere, chioschi, benzinai, negozi negli aeroporti e nelle stazioni ferroviarie, eccetera) per loro natura sono generalmente ubicate in zone limitate. Tuttavia, a differenza delle concessioni balneari, esse rappresentano centinaia di migliaia di iniziative a livello nazionale e addirittura milioni di iniziative nel contesto del mercato interno europeo. Una recente sentenza del Consiglio di Stato (n. 09104 del 19 ottobre 2023) ha affermato che la giurisprudenza “Promoimpresa” della Corte di giustizia europea (sentenze del 14 luglio 2016, cause riunite C-458/14 e C-67/15 di Promoimpresa srl e 20 aprile 2023, causa C-348/22 del Comune di Ginosa) si applica anche a queste iniziative, data l’evidente analogia tra la loro natura giuridica (uso del suolo pubblico e autorizzazione a svolgere un’attività economica di servizi) e quella delle concessioni balneari. Ciò significherebbe che, nel rispetto della giurisprudenza Promoimpresa, anche queste attività dovrebbero essere autorizzate solo a seguito di una procedura di selezione fondata sui principi di non discriminazione e di trasparenza.

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È dunque interessante osservare come l’articolo 12 in esame presenti al riguardo un’ulteriore, più significativa anomalia nell’ambito delle norme che lo racchiudono. Per un verso, come accennato in precedenza, queste ultime dettano agli Stati membri una disciplina comune che ciascuno di essi deve applicare nel rispettivo territorio nazionale nel concedere le autorizzazioni necessarie per l’esercizio di un’attività economica di servizi. Per un altro verso, lo stesso articolo 12 prevede delle regole di comportamento a carattere transfrontaliero, nel senso che, sempre in materia di autorizzazioni, questa norma impone delle procedure di assegnazione i cui effetti travalicano i rispettivi confini nazionali. Ciò vuol dire che, nel rispetto del principio di non discriminazione, tutti i cittadini dei 27 Stati membri avrebbero il diritto reciproco di partecipare a qualsiasi procedura di selezione per l’assegnazione di una porzione di suolo pubblico destinata ad accogliere una determinata attività economica di servizi, quale che sia lo Stato membro interessato. Inoltre, il principio di trasparenza richiederebbe coerentemente che tutti i cittadini dei 27 Stati membri fossero informati tempestivamente del lancio di ogni procedura del genere grazie a una pubblicità adeguata.

Più precisamente, c’è il concreto rischio che una questione analoga a quella che per il momento concerne in sostanza i soli balneari italiani sia sollevata dinanzi le giurisdizioni nazionali nei confronti sia dei milioni di prestatori che svolgono un’attività economica di servizi sul suolo pubblico di “aree limitate” nei 27 Stati membri, sia delle rispettive autorità concedenti. In altre parole, una questione di questa portata non riguarderà solo un fenomeno tipicamente italiano, ristretto alle poche migliaia di attività sotto inchiesta, ma dovrà essere estesa, per ragioni di logica giuridica, a tutte le micro iniziative europee che, in numero ben maggiore, operano in dette aree nel settore dei servizi con le medesime caratteristiche di natura economica e giuridica delle cosiddette concessioni balneari. Il tutto con un assurdo aggravio in termini economici e di impegno organizzativo a carico delle singole autorità nazionali concedenti. Ora, è logico pensare che il legislatore europeo volesse tutto questo, quando ha inserito l’articolo 12 nella direttiva Bolkestein?

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Giannangelo Marchegiani

Avvocato, è stato direttore nella Direzione Affari giuridici della Banca europea degli investimenti (BEI)