Con la sentenza n. 17 del 10 gennaio 2026, il TAR Liguria è intervenuto su una procedura di gara indetta dal Comune di Imperia per l’assegnazione di una concessione demaniale marittima, affrontando – tra gli altri profili – il tema della valutazione del Piano Economico-Finanziario (PEF) nell’ambito delle concessioni balneari. La pronuncia, nel rigettare il ricorso proposto avverso l’aggiudicazione, ha ritenuto legittimo l’operato dell’Amministrazione che aveva esaminato il PEF come strumento per la valutazione della sostenibilità economica complessiva dell’offerta e non come un criterio valutativo della stessa, ritenendolo suscettibile di integrazione in corso di gara. In realtà, la decisione si inserisce nel più ampio filone giurisprudenziale che tende a ridimensionare l’incidenza dello strumento del PEF all’interno dei bandi di concessione.
La funzione del PEF nelle concessioni di cui al d.lgs. 36/2023
L’art. 182 del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) prevede che gli enti concedenti, nella predisposizione dei bandi di concessione, inseriscano il Piano Economico-Finanziario e che questo sia redatto << in modo da assicurare adeguati livelli di bancabilità >>. Il concetto di bancabilità deve poi intendersi prendendo in considerazione diversi elementi, quali la reperibilità sul mercato finanziario di risorse proporzionate ai fabbisogni, la sostenibilità di tali fonti e la congrua redditività del capitale investito.
In altri termini, il PEF costituisce uno strumento tecnico-contabile utilizzato per valutare la sostenibilità economica e finanziaria dell’offerta presentata dal concessionario – al fine di determinare la durata delle concessioni – e che può contenere diversi elementi che vanno dagli investimenti inziali, fino ai flussi di cassa o alle strategie di reinvestimento.
Per di più, diversamente dagli appalti, nell’ambito delle concessioni il PEF assume una rilevanza particolare perché concretamente orientato a definire le modalità di distribuzione del rischio tra ente concedente e concessionario, arrivando così ad incidere significativamente sulla valutazione in merito alla capacità del concorrente di gestire economicamente e finanziariamente il rischio scaturente dal contratto di concessione, definendone, così, la durata.
Posto quanto sopra, è bene considerare che il PEF è stato oggetto di numerose pronunce giurisprudenziali che ne hanno rideterminato ruolo e peso specifico: non sussiste, infatti, alcun principio di necessaria predisposizione di un PEF a corredo dell’offerta degli operatori, tranne nelle ipotesi in cui questo sia espressamente richiamato dalla lex specialis di gara. E in quest’ultimo caso, peraltro, non rileva ai fini della partecipazione dell’operatore economico alla gara l’inserimento all’interno del PEF di tutti gli oneri economici previsti dall’art. 182 del d.lgs. 36/2023 (TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 6 agosto 2024, n. 982).
Il TAR Liguria: l’integrazione del PEF in corso di gara avente ad oggetto una concessione balneare
La vicenda del TAR Liguria riguarda l’impugnazione dell’aggiudicazione di uno stabilimento balenare per violazione – tra gli altri – degli artt. 182 e 189 del d.lgs. 36/2023. In particolare, a detta della ricorrente, l’Amministrazione avrebbe valutato l’offerta dell’aggiudicataria sulla base di un PEF “carente e inaffidabile” perché privo degli elementi indicati dall’art. 182 del Codice – in particolare, dei flussi finanziari – e, quindi, senza conoscere i tempi di ammortamento degli investimenti, necessari per determinare correttamente la durata del contratto.
Per di più, la scelta dell’Amministrazione di attivare un contradditorio nei confronti dell’aggiudicataria e di rideterminare la durata del contratto di concessione – da 4 a 17 anni – a seguito di integrazione del PEF avvenuta in sede di soccorso istruttorio, si configurerebbe come violazione dell’art. 189 del Codice, che vieta espressamente le modifiche “essenziali” della concessione senza nuova procedura di aggiudicazione.
A questo punto, il giudice rigetta il ricorso e fa chiarezza sul punto. Innanzitutto, il PEF non poteva essere considerato elemento valutativo dell’offerta e criterio di assegnazione di punteggi da parte della Commissione di gara, rilevando unicamente per la determinazione della durata della concessione. Dunque, se non espressamente previsto dal bando, è già chiaro che il PEF non si configura come criterio in base al quale valutare il contenuto dell’offerta presentata da parte degli operatori economici, bensì quale strumento utile a determinare l’estensione del rapporto concessorio che si andrà a instaurare una volta avvenuta l’aggiudicazione.
In secondo luogo – ricalcando le tendenze interpretative sopra richiamate a riguardo del contenuto del PEF – il giudice ritiene che l’indicazione all’interno del PEF dell’aggiudicataria riguardo gli investimenti programmati, gli oneri del personale, nonché l’inserimento del piano economico e del piano finanziario, siano elementi già sufficienti a valutare la capacità dell’aspirante concessionario di realizzare il progetto. Quindi, seppur il PEF indicato in fase di partecipazione non sia stato corredato da tutti gli elementi normalmente richiesti dall’art. 182 del d.lgs. 36/2023, il giudice ha ritenuto che lo stesso fosse composto da tutti gli elementi essenziali prescritti dal disciplinare di gara e che, quindi, fosse già possibile ritenere l’aggiudicataria capace di sostenere il progetto per un periodo di 4 anni.
La riserva di soccorso istruttorio, e di successiva rideterminazione della durata della concessione a seguito di integrazione del PEF circa i flussi di cassa e il piano di ammortamento dell’investimento inziale, non si configurerebbe, poi, come modifica dell’offerta, ma come mera specificazione della stessa. D’altronde, va da sé che uno strumento come il PEF, deputato a determinare i termini contrattuali, sia ben suscettibile di postuma integrazione in corso di gara in quanto non incidente sulla valutazione del contenuto della proposta presentata in sede di partecipazione dall’operatore economico. Inoltre, Il TAR specifica che l’art. 189 del Codice non trova applicazione nel caso di specie in quanto operante (i) unicamente per le concessioni di beni e servizi disciplinate dal codice dei contratti pubblici, e non per le concessioni di beni demaniali e (ii) solamente in fase di esecuzione del contratto, quindi a seguito del rilascio del titolo concessorio.
Conclusioni
Si può concludere che la pronuncia del TAR Liguria offre diversi spunti e indicazioni su come impostare la partecipazione alle gare per concessioni di beni balneari, oltre che a contribuire a definire il perimetro di operatività del PEF. In particolare, emerge che il Piano Economico-Finanziario, se non espressamente inteso dalla lex specialis come elemento di valutazione comparativa, non incide sulla qualità dell’offerta e non può essere utilizzato per sindacarne l’affidabilità. Ciò consente agli operatori di presentare un PEF essenziale, purché coerente e conforme alle prescrizioni del disciplinare, senza il rischio che eventuali incompletezze si traducano automaticamente in cause di esclusione o in motivi di non valutabilità dell’offerta.
In altre e più semplici parole, il PEF serve concretamente a valutare la sostenibilità economico-finanziaria dell’offerta ma non può essere considerato al pari di un elemento essenziale – senza che venga indicato come tale dal bando – né tantomeno un requisito di partecipazione alla gara. La sentenza conferma, inoltre, che l’integrazione del PEF in sede di soccorso istruttorio, soprattutto con riferimento agli orizzonti temporali di recupero dell’investimento, è ammissibile quando tali elementi siano funzionali esclusivamente alla determinazione della durata della concessione. Per gli operatori economici, ciò si traduce nella possibilità di affinare ex post il quadro finanziario del progetto senza incorrere nel divieto di modifiche essenziali, purché non venga alterato il contenuto sostanziale della proposta presentata in gara.
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