La recente vicenda del Comune di Gaeta rappresenta un caso interessante per discutere se, in assenza di pianificazione, si possa comunque procedere all’affidamento delle concessioni demaniali marittime mediante le istanze di project financing. I punti fermi della vicenda sono ormai noti: il Comune di Gaeta, a parte l’unico altro caso del project financing presentato per la spiaggia di Castelporziano nel territorio di Ostia del Comune di Roma, è l’unico soggetto pubblico in Italia che abbia introdotto massivamente il project financing per diverse (ma non tutte) concessioni demaniali insistenti sui propri arenili; e la sua attività amministrativa di approvazione è stata oggetto di segnalazione e istruttoria da parte dell’Autorità garante della concorrenza.
Nel dettaglio l’Agcm, con diversi pareri (AS2062 del 4 dicembre 2024, AS2081 del 24 febbraio 2025, AS 2107 del 30 maggio 2025), aveva intimato al Comune di Gaeta la rimozione di tutte le delibere consiliari (ben 14). Decorso inutilmente il termine, l’Antitrust aveva promosso ricorso al Tar Lazio, sezione di Latina, per l’udienza di merito del 19 dicembre 2025. Ricorso, incentrato essenzialmente sui seguenti punti:
- sul peculiare vantaggio competitivo, ossia il diritto di prelazione, riconosciuto in favore del soggetto promotore;
- nel mancato rispetto dell’obbligo motivazionale circa la scelta di tale strumento in luogo delle ordinarie procedure di evidenza pubblica;
- sul fatto che si sia prediletto un iter di assegnazione su istanza di parte in luogo di quello d’ufficio, che garantirebbe una maggior trasparenza e rispetto della par condicio dei soggetti privati interessati;
- sulla conseguente palese violazione del combinato disposto di cui all’articoli 12 della direttiva 2006/123/CE e gli articoli 49 e 56 TFUE.
Nel frattempo, in corso dell’istruttoria predetta, il Comune di Gaeta aveva predisposto, con note dirigenziali del 1° aprile e 7 maggio 2025, una proroga generalizzata al 30 settembre 2027 di tutte le concessioni demaniali marittime (e non solo di quelle oggetto dei project financing), in contrasto col precedente di cui alla sentenza del Tar Lazio, sezione Latina, n. 728/2024. Tale sentenza, come evidenziato dall’Agcm nel suo richiamo, aveva dichiarato l’annullamento della delibera di giunta n. 250/2023 che prorogava al 2024 tutte le concessioni demaniali marittime. Ma la proroga al 2027, evidenzia l’Antitrust, è in contrasto anche con gli orientamenti giurisprudenziali consolidati e le norme unionali, oltre a compiere una lettura estensiva dell’articolo 4 della legge 118/2022, in merito alla proroga “estesa sino alla definizione del procedimento amministrativo (…) e comunque non oltre il 30.09.2027”.
Prima di entrare nel nocciolo della questione, è utile soffermarsi su alcune premesse metodologiche di analisi. La varia casistica definitoria, quali il Piano di utilizzazione degli arenili, il Piano di uso del demanio o il Piano comunale delle coste, ne acclara senza ombra di dubbio la natura di strumento di pianificazione urbanistica, cioè avente a oggetto, per prassi amministrativa e ai sensi dell’articolo 1 comma 254 della legge 296/2006:
- la regolamentazione del demanio marittimo comunale;
- il coordinamento con il PRG locale e gli altri strumenti attuativi;
- la compatibilità con il Piano paesaggistico territoriale regionale, segnatamente mediante la procedura di Valutazione di impatto ambientale strategico con il rilascio del relativo parere e la sua obbligatoria conformità a carico dell’amministrazione procedente;
- la previsione in sé, nella normalità dei casi, della quota di riserva regionale almeno del 50% degli arenili per la pubblica fruizione e dei requisiti di visuale del mare di libera accessibilità del litorale.
Tale concetto, lasciato nell’ambito tecnico-urbanistico, e solo incidentalmente oggetto della giurisprudenza amministrativa, che ne ha riconosciuto obiter dictum la sua autonomia funzionale, deriva dalla formulazione attuale dell’articolo 117 comma IV della Costituzione, che attribuisce alle Regioni il compito del governo del territorio, comprensivo dunque della gestione e regolamentazione del demanio. Per l’effetto, in ossequio del principio della prossimità territoriale, ovvero della sussidiarietà verticale, attraverso lo strumento della subdelega regionale, sono stati attribuiti ai Comuni rivieraschi compiti di gestione del pertinente demanio marittimo a uso turistico-ricreativo.
Tanto premesso, ci appare allora del tutto fuor di logica, prima che in ragionar di diritto, che un Comune costiero, sprovvisto di un piano di utilizzazione dei propri arenili, possa comunque compiere attività amministrativa di affidamento delle concessioni demaniali marittime mediante il rilascio, rinnovo e proroga dei titoli concessori e l’indizione dei relativi bandi di gara di evidenza pubblica per selezioni comparative. Nell’analizzare, a tal fine, il panorama pianificatorio regionale, ci si imbatte in casi in cui, alla predisposizione di un Piano territoriale paesistico regionale, manchi il collegato Piano di utilizzazione degli arenili regionale (è il caso di Emilia-Romagna, Toscana, Puglia, Calabria e Basilicata), laddove apparirebbe invece necessaria una disciplina regionale di salvaguardia per ipotesi eccezionali di rilascio e/o rinnovo di autorizzazioni temporanee all’uso del demanio marittimo, che non può essere demandata ai singoli enti locali.
Esemplificativamente, ai Comuni rivieraschi di quelle regioni, in assenza di regole programmatiche, è stata di tutta evidenza la necessità, per ragioni di tutela della libera fruizione e della libertà di mercato, di dover procedere alla approvazione di un Piano di utilizzo degli arenili e, per l’effetto, l’aver dovuto adottare atti di indirizzo e magari indire bandi di gara, che sono stati oggetto dell’attenzione critica dell’Agcm (per esempio Ginosa, Lido di Camaiore, Cecina, Pietrasanta, Bellaria Igea Marina). Per converso, altri Comuni rivieraschi hanno invece scelto di attendere all’adozione del Pua, presuntivamente in una ottica di attesa di un riordino statuale della materia (Riccione, Cervia Milano Marittima, i Comuni delle Cinque Terre in Liguria, Santa Marinella, Mattinata, Porto Cesareo).
In tale contesto, l’analisi della situazione del Comune di Gaeta è ancor più originale rispetto ai casi suesposti, laddove, nonostante la carenza di un Pua approvato definitivamente (ma soltanto adottato con le delibere consiliari n. 51/2013 e 53/2016), il Comune ha introdotto uno strumento innovativo nell’affidamento delle concessioni demaniali marittime quale la finanza di progetto, mentre, nel contempo, deve ancora conformarsi a una procedura regionale di parere Vas, conclusa con la determinazione dirigenziale G05473 del 10 maggio 2024. Indice sintomatico di tale vicenda è la notizia, pubblicata in questi giorni sul Messaggero, del fatto che la Regione Lazio abbia intimato all’ente locale il termine del 31 dicembre 2025 per l’adeguamento al parere, pena il commissariamento, e che al Comune possa bastare per procedere, secondo il quotidiano, non già la sola conformità al parere richiesto, né il convocare una conferenza di servizi, bensì una semplice interlocuzione con alcune associazioni sindacali balneari.
Nel concludere tale breve analisi, se ne può trarre un utile elemento di discussione all’interno del panorama del demanio marittimo nostrano, osservando che il meltpot tra scelte amministrative poco lungimiranti e la corrispondente percezione che vede le imprese balneari in affanno sulla imminenza della data del 30 settembre 2027, deve poter essere urgentemente razionalizzato, in precise e certe indicazioni governative finalizzate a una doverosa riforma della materia, secondando il sentire attuale sulla disciplina di cui agli articoli 36, 38, 46 e 49 del Codice della navigazione. Indicazioni di una politica che forse, ad avviso dello scrivente, non può certo limitarsi alla disciplina in tema di adeguamento dei canoni demaniali, laddove primeggiano più ombre che luci.
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