Norme e sentenze

Consiglio di Stato conferma concessioni spiagge fino a 2023: respinto ricorso competitor

Palazzo Spada dichiara inammissibile la richiesta di un’associazione che voleva ottenere una spiaggia ritenendo il titolo scaduto. Ma i giudici bacchettano la Regione Friuli che ha disposto la proroga tecnica di un anno.

Il Consiglio di Stato ha dichiarato valide e intoccabili fino al 31 dicembre 2023 le attuali concessioni balneari, respingendo il ricorso di un’associazione che voleva ottenere una spiaggia rivendicando che il titolo fosse scaduto nel 2020. Al contempo, i giudici di Palazzo Spada hanno contestato che la proroga tecnica di un anno disposta dalla legge regionale 25/2020 del Friuli Venezia Giulia «sembra comunque diretta, di fatto, a garantire le posizioni acquisite da tempo (in una logica, dunque, anticoncorrenziale), piuttosto che a perseguire gli obiettivi di funzionalità dei procedimenti amministrativi». È quanto afferma l’interessante sentenza n. 1462/2022, pubblicata lo scorso 1° marzo, con cui il massimo organo di giustizia amministrativa si è espresso in merito al ricorso di un’associazione sportiva senza scopo di lucro contro il Comune di Lignano Sabbiadoro, volto a ottenere una porzione di spiaggia in concessione alla società Gestioni turistiche assistenziali (Ge.Tur).

L’origine del contenzioso

L’associazione sportiva dilettantistica Tiliaventum aveva presentato al Comune di Lignano Sabbiadoro un’istanza di rilascio di concessione demaniale marittima su un’area del litorale in concessione alla Ge.Tur con scadenza al 31 dicembre 2020. Non avendo il Comune dato riscontro alla richiesta, l’associazione aveva presentato ricorso al Tar contro il silenzioso inadempimento, chiedendo altresì di accertare se sussistesse l’obbligo per il Comune stesso di provvedere mediante l’avvio di una procedura a evidenza pubblica per la scelta del nuovo concessionario.

La Ge.Tur, nel costituirsi in giudizio, aveva eccepito l’improcedibilità del ricorso in virtù della “proroga tecnica” di un anno fino al 31 dicembre 2021 disposta dall’articolo 11, comma 4, della legge regionale n. 25 del 30 dicembre 2020. Il Tar aveva ritenuto che la proroga annuale, giustificata con l’emergenza epidemiologica del covid-19 e i conseguenti ritardi dei procedimenti amministrativi, facesse escludere l’esistenza di un obbligo di provvedere a carico del Comune di Lignano, almeno fino al 31 dicembre 2021; «ciò a prescindere dalla proroga delle concessioni demaniali marittime disposta dalla legge 145/2018 (la norma nazionale che ha disposto l’estensione delle concessioni fino al 2033, poi annullata dal Consiglio di Stato, NdR) e dal problema della compatibilità comunitaria di tale disciplina statale (e della conseguente sua disapplicazione)». Il Tar ha inoltre escluso che la proroga disposta dalla legge regionale fosse sospettabile di illegittimità costituzionale, trattandosi – diversamente dalla fattispecie esaminata dalla sentenza della Corte costituzionale n. 1/2019 – di una proroga breve «disposta eccezionalmente per ragioni di funzionamento amministrativo degli uffici in una situazione emergenziale, senza che rilevassero profili di invasione delle attribuzioni statali in materia di tutela della concorrenza o di incompatibilità comunitaria e tenuto conto, comunque, del carattere recessivo di detti profili nell’attuale quadro di straordinarietà indotto dalla pandemia».

Non accettando la decisione del tribunale amministrativo regionale, l’associazione Tiliaventum ha presentato appello al Consiglio di Stato adducendo le seguenti motivazioni:

  • la sentenza sarebbe erronea nella parte in cui ha ritenuto applicabile la proroga di un anno disposta dalla legge regionale 25/2020 nonostante il Comune di Lignano Sabbiadoro avesse dichiarato, nella memoria difensiva del giudizio di primo grado, di aver fatto applicazione della proroga di 15 anni prevista dalla legge statale 145/2018;
  • la sentenza sarebbe viziata sia nella parte in cui ha affermato che la legge regionale 25/2020 non fosse “sospettabile di incostituzionalità”, sia nel passaggio in cui non ha ritenuto di disapplicare la disciplina regionale, poiché quest’ultima, al pari delle disposizioni nazionali, violerebbe il divieto di proroga ex lege delle concessioni previsto dal diritto dell’Unione europea.

Innanzi al Consiglio di Stato si sono costituiti in giudizio sia la Ge.Tur (difesa dall’avvocato Massimo Carlin) che il Comune di Lignano Sabbiadoro (difeso dall’avvocato Stefano Zunarelli), entrambi rivendicando la validità della proroga tecnica di un anno.

La decisione del Consiglio di Stato

Con la sentenza 1462/2022 il Consiglio di Stato ha dato torto all’associazione Tiliaventum, affermando che «i motivi dell’appello […] sono privi di fondamento, pur dovendosi procedere alla correzione delle motivazioni della sentenza appellata nei termini di seguito esposti». E proprio nella “correzione delle motivazioni” stanno i passaggi più interessanti della sentenza di Palazzo Spada, che riportiamo qui di seguito poiché dimostrano il caos in cui attualmente versa il settore delle concessioni demaniali marittime a causa delle norme regionali e statali e delle sentenze che si sono stratificate negli ultimi due anni: una situazione che potrà essere risolta solo da un riordino nazionale fatto con competenza ed equilibrio.

«5.1. Invero, è anzitutto irrilevante che il giudice di prime cure abbia negato la sussistenza, allo stato, a carico del Comune di Lignano Sabbiadoro di un obbligo di provvedere sull’istanza presentata dalla Tiliaventum ed abbia dichiarato il ricorso improcedibile, in ragione del sopravvenire della proroga annuale delle concessioni disposta dall’art. 11, comma 4, della l. Reg. Friuli V. Giulia 30 dicembre 2020, n. 25, mentre il Comune, nelle difese del giudizio di primo grado, avrebbe invocato la proroga di quindici anni stabilita dalla l. n. 145/2018. L’attuale vigenza di quest’ultima proroga, pur se in via provvisoria e fino al 31 dicembre 2023, è stata infatti confermata dalle recenti decisioni n. 17/2021 e n. 18/2021 dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio e tanto basta al Collegio per condividere le conclusioni del primo giudice in ordine all’inesistenza, allo stato, di un obbligo di provvedere del Comune di Lignano.
5.2. Vero è che le motivazioni contenute nella sentenza appellata per fugare i dubbi di compatibilità comunitaria dell’art. 11, comma 4, della l.r. n. 25 cit., basate sulle contingenze dell’attuale situazione emergenziale dovuta alla pandemia, non convincono, alla luce proprio delle pronunce dell’Adunanza Plenaria ora citate, in cui è stata dimostrata l’inesistenza di una ragionevole connessione tra la proroga delle concessioni e le conseguenze economiche derivanti dalla pandemia stessa e si è evidenziato che tale proroga, di fatto, è diretta a garantire posizioni acquisite nel tempo.
5.3. L’inesistenza di una dimostrata connessione tra la proroga delle concessioni e le conseguenze economiche della pandemia suscita dubbi di compatibilità comunitaria anche per ciò che riguarda le ulteriori proroghe legislative richiamate dalle controparti e, in particolare, quella di cui all’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020 (conv. con l. n. 27/2020) e quella di cui all’art. 182, comma 2, del d.l. n. 34/2020 (conv. con l. n. 77/2020).
5.4. Per le medesime ragioni, nemmeno convincono le motivazioni della sentenza impugnata volte a negare che la proroga annuale disposta dall’art. 11, comma 4, cit. sia passibile di dubbi di legittimità costituzionale, in particolare sotto il profilo dell’invasione delle competenze statali nella materia della tutela della concorrenza. Anche da questo punto di vista, infatti, la proroga disposta dal Legislatore regionale, pur nella sua brevità (un anno), sembra comunque diretta, di fatto, a garantire le posizioni acquisite da tempo (in una logica, dunque, anticoncorrenziale), piuttosto che a perseguire gli obiettivi di funzionalità dei procedimenti amministrativi affermati dallo stesso art. 11 e riportati dal T.A.R.: e ciò si coglie nella circostanza che la proroga disposta dalla legge regionale è andata a sovrapporsi a quella già prevista dalla legge statale quando, però, quest’ultima era sub judice e rischiava di venire meno, così ottenendosi, di fatto, un rafforzamento dello status quo (con una sorta di duplicazione di barriere). Né, guardando alla vicenda ora in esame, può dirsi che la proroga annuale abbia consentito quel “perfezionamento” dei procedimenti amministrativi di competenza delle Amministrazioni (qui: del Comune di Lignano Sabbiadoro) che l’art. 11 cit. – come ricorda il primo giudice – indica quale obiettivo e ratio della proroga stessa.
5.5. Per gli aspetti ora indicati, dunque, la sentenza di prime cure non è condivisibile e va corretta nel suo apparato motivazionale. Ciò, tuttavia, non porta all’accoglimento dell’appello, perché – come si è sopra detto e qui si ribadisce – allo stato e fino al 31 dicembre 2023 vige il regime di proroga delle concessioni introdotto dal Legislatore statale, per come interpretato e delimitato dalle pronunce prima menzionate dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio: il che, in definitiva, conduce a escludere che allo stato gravi sul Comune di Lignano Sabbiadoro un obbligo di provvedere sull’istanza presentata dalla Tiliaventum nel senso da questa auspicato, fermo restando quanto evidenziato dalla medesima Plenaria sull’incompatibilità comunitaria di ulteriori proroghe normative volte a oltrepassare il limite temporale da essa individuato, le quali, perciò, andrebbero disapplicate.
6. In conclusione, l’appello è infondato e deve, quindi, essere respinto pur con le diverse motivazioni rispetto alla sentenza di primo grado sopra riportate
».

Il testo integrale della sentenza

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Alex Giuzio

Dal 2008 è giornalista specializzato in economia turistica e questioni ambientali e normative legate al mare e alle coste. Ha pubblicato "La linea fragile", un saggio sui problemi ecologici delle coste italiane (Edizioni dell'Asino, 2022), e ha curato il volume "Critica del turismo" (Grifo Edizioni 2023).
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