Nell’attuale dibattito sugli indennizzi ai balneari e sulla sopravvivenza delle concessioni demaniali marittime in vista della data epocale del 30 settembre 2027, nonché sul dilemma tra l’avvio dei bandi di gara sotto la possibile scure dell’Agcm e in attesa di interventi governativi, non è marginale la questione della possibile sopravvivenza delle concessioni balneari nate prima dell’entrata in vigore della direttiva Bolkestein. Se ne coglie l’occasione per discuterne con la decisione n. 1868 del 27 ottobre 2025 del Tar Lazio, Roma, sezione V ter.
Il provvedimento fornisce alcuni spunti molto interessanti. La società Tirrena srl, titolare di uno stabilimento balneare di Anzio, aveva promosso, nei confronti del Comune di Anzio, dell’Agenzia del Demanio e della Regione Lazio, una domanda di accertamento in ordine alla tutela delle imprese balneari sorte anteriormente alla recezione della direttiva Bolkestein nel 2009 e con il corrispondente accertamento dell’illegittimità dell’abolizione del diritto di insistenza ai sensi dell’art. 1 comma 18 del DL 194/2009, a fronte di una corretta lettura della sentenza della Corte Ue C-324/1998 del dicembre 2000. Il ricorso della Tirrena srl invitava il Tar un rinvio pregiudiziale alla Corte Ue per la sussistenza del contrasto tra i principi di diritto di cui alla decisione dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 17 e 18/2021 e i principi unionali.
Il Tar Lazio ha escluso in toto l’ammissibilità del ricorso per questioni procedurali, ovvero basandosi sul fatto dell’eccezionalità della domanda di accertamento nelle sole ipotesi che “manchino, nel sistema, strumenti giurisdizionali a protezione di interessi certamente riconosciuti dall’ordinamento” (col richiamo alla sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, n. 2508/2024). Ovverossia, l’impresa avrebbe dovuto promuovere l’avvio di un procedimento amministrativo sulla fondatezza delle proprie doglianze e provocare un provvedimento da impugnarsi nelle sedi giurisdizionali. Il Tar, inoltre, ha rigettato il merito rifacendosi a un’altra decisione del medesimo ufficio, la n. 17381/2025 emessa lo scorso 10 ottobre.
Su tale ultimo punto, appare utile una breve sintesi della sentenza, al fine di poter attualizzare i punti nodali della materia. La vicenda è relativa al concessionario Europa 2000 nei confronti del Comune di Fiumicino, che aveva analogamente promosso la medesima azione della Tirrena. Molto interessante, nel richiamare la decisione CGUE C-324/1998, è la lettura che ne propone il Tar, laddove riguardo ai “rapporti di durata in corso, non esauriti”, non può non applicarsi lo jus superveniens del recepimento della direttiva Bolkestein, sia in ordine all’effetto di funzionalità e di utilità degli atti comunitari, sia in ordine alla denegata attribuzione di “un singolo privilegio” ad opera di “una deroga permanente a favore dell’operatore già in attività (…) alla applicazione della disciplina pro concorrenziale”. Con ciò, il Tar confuta la tesi del proponente sull’attribuzione di un diritto di superficie sull’area assentita per effetto di beni non amovibili e della proprietà di beni immateriali quali il valore aziendale e l’avviamento commerciale, che appare, a detta della corte, in contrasto con la sentenza CGUE C- 98/2022 sulla fondatezza del diritto interno alla cessione gratuita in capo al concedente delle opere non amovibili (articolo 49 del Codice della navigazione) per un’occupazione temporanea di area e del tutto revocabile. Infine la sentenza assume che “il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico si traduce nella successione di due titoli (..) e non nella perpetuazione o nella proroga del primo”.
Il Tar Lazio non entra nel merito della questione dell’escludibilità delle concessioni demaniali anteriori al 2009 e alla direttiva Bolkestein, limitandosi a esporre, in parte, il dispositivo della sentenza della Corte Ue del 5 giugno 2025 (causa C-464/2024), ove si afferma che le concessioni rientrano nell’ambito della direttiva perché hanno a oggetto “l’esercizio di un’attività economica [non già una prestazione di servizi] sulla base di un accordo che gli conferisce [al concessionario] il diritto di gestire taluni beni (…) di cui lo Stato si limita a fissare le condizioni generali d’uso (…) che tali concessioni riguardano risorse naturali (…) e posto che il numero di autorizzazioni disponibili per le attività turistico-ricreative è limitato per via della scarsità delle risorse naturali”.
Proseguendo, il Tar asserisce che il diritto di insistenza è in contrasto con la libertà di stabilimento “e più in generale, con i principi pro concorrenziali di matrice eurounitaria (ad es. CdS 4014/2025) non può che disattendersi, oggi, come allora, la istanza di rinvio pregiudiziale“. Il richiamo termina con la conclusione che il convincimento di un godimento “sempiterno”, perché nato in un regime anteriore alla soppressione del diritto di insistenza “è il frutto di un errore di diritto”.
In definitiva, il Tar Lazio non esprime alcuna attuale netta posizione sulla residualità o meno di una esclusione delle concessioni sorte anteriormente al 2009 e al regime della direttiva Bolkestein. Occorre allora tornare al dispositivo di cui alla sentenza 464/2025 della Corte Ue, ove alla questione pregiudiziale n. 2 posta dal giudice di pace di Rimini, sull’applicabilità o meno, alle concessioni anteriori al 28 dicembre 2009, della disciplina di cui all’articolo 44 della direttiva Bolkestein (“gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alle disposizioni della presente direttiva entro il 28 dicembre 2009“), il giudice europeo risponde asserendo testualmente che “l’art. 44 della direttiva (…) deve essere interpretato nel senso che le concessioni demaniali (…) rilasciate prima del 28.12.2009 e rinnovate successivamente a tale data rientrano nell’ambito di applicazione di detta norma (…) essendo irrilevante (…) la data in cui le concessioni sono state inizialmente rilasciate“. Parrebbe una pietra tombale sulla materia.
A maggior chiarimento di quanto espresso dalle corti in quest’anno cruciale per le concessioni balneari, ci appare utile una perimetrazione logico-giuridica del discorso, partendo dagli spunti ricostruttivi operati dalla Sezione consultiva e degli affari normativi del Consiglio di Stato, intervenuta nell’adunanza dell’8 luglio 2025 in sede di schema di decretazione ministeriale sugli indennizzi, assai più significativa di quanto offerto da altre pur autorevoli analisi e dai nostri precedenti commenti ad altre decisioni di questi mesi. Il rapporto concessorio è un contratto attivo laddove, al godimento del bene demaniale attraverso l’esercizio di un’attività economica da parte della richiedente impresa balneare, corrisponde il versamento del canone e l’acquisizione gratuita delle opere non amovibili realizzate, in capo all’ente concedente, alla scadenza del rapporto (avente durata superiore al quadriennio e inferiore al quindicennio, vedi articoli 36-42-49 del Codice della navigazione), salva diversa pattuizione. Poiché trattasi di beni demaniali, la cui funzione concessoria è pertinente l’utilità economica del bene rispondente alla razionalizzazione della gestione delle risorse naturali ma scarse, questi sono, nella propria accezione, inalienabili perché rientranti nel concetto romanistico della res communes omnium di cui all’articolo 822 comma I del Codice civile. Ne consegue che qualunque rapporto sorto avente a oggetto quei beni deve essere obbligatoriamente a tempo determinato e revocabile, soggetto attualmente non già al diritto di insistenza bensì ai rinnovi contrattuali che (assecondando la sentenza del Consiglio di Stato 8024/2025 di ottobre scorso), costituiscono non una perpetuazione del medesimo contratto, ma un nuovo rapporto contraddistinto da una istruttoria autonoma cui sfocia un provvedimento discrezionale della pubblica amministrazione concedente. Si versa, cioè, in una connessione soggettiva ma con due titoli distinti, quello scaduto e il nuovo, laddove il concessionario uscente può pattuire diversamente la sorte dei beni materiali non amovibili. Da qui, allora, deriva l’autorevolezza del poter assumere che in ipotesi di bando di gara, al concessionario uscente possa costituire un non indebito vantaggio la “equa remunerazione” mediante la esatta, specifica e adeguatamente motivata stima economico-contabile degli investimenti sugli strumentali beni materiali, ovvero quelli non amovibili perché in costanza di rapporto concessorio, non ammortizzati negli ultimi cinque anni. Il tutto ai sensi dell’articolo 4 della legge 118/2022.
Tale disciplina pare poter assecondare il monito al legislatore espresso dalle pronunce gemelle dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato, apparendo quanto di più vicino al riordino della materia possa essere stato un intervento legislativo a fattispecie progressiva, mediante il decreto 131/2024 convertito nella legge 166/2024.
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