Con la sentenza n. 562 dell’11 maggio 2026, il TAR Lazio, sezione Latina, interviene nuovamente sulle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, questa volta affrontando un particolare profilo: l’utilizzo del project financing per l’assegnazione delle concessioni balneari e la possibilità di prorogare i rapporti in essere nelle more delle future gare.
Il caso trae origine dal ricorso proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato contro diversi atti del Comune di Gaeta e, in particolare, contro la deliberazione della Giunta comunale del giugno 2024, con la quale il Comune aveva dettato indirizzi generali per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative e sportive. A tale atto erano seguite numerose deliberazioni consiliari con cui erano state dichiarate di pubblico interesse diverse proposte di project financing, presentate in larga parte dagli stessi concessionari uscenti.
Il Collegio rileva che le proposte erano state presentate in un arco temporale molto ristretto, riguardavano lo stesso tratto di litorale e risultavano provenire, in prevalenza, da soggetti già titolari delle concessioni: il Collegio ha rilevato una “massiva approvazione di istanze di project financing prevalentemente proposte da concessionari uscenti”, ritenendo una “curiosa coincidenza” il fatto che quasi tutte le proposte provenissero da chi già deteneva la concessione, spesso avvalendosi degli stessi progettisti. In tale contesto, secondo il TAR, il Comune avrebbe dovuto adottare cautele procedurali particolarmente rigorose per evitare che l’iniziativa privata si traducesse, di fatto, in un vantaggio per gli operatori già insediati.
Il nucleo della decisione – particolarmente estesa e complessa – risiede nell’illegittimità della procedura di project financing così come concretamente gestita dal Comune di Gaeta: l’amministrazione non poteva limitarsi a ricevere e approvare le proposte di project financing, rinviando la competizione a una fase successiva. Quando l’operazione ha come effetto l’assegnazione di una concessione demaniale marittima, la concorrenza deve essere garantita già nella fase iniziale del procedimento; è in quel momento, infatti, che si definisce il perimetro dell’intervento, si individua il progetto da porre a base della futura procedura e si orienta in modo significativo l’interesse pubblico perseguito dall’ente.
Il TAR ha accertato che l’amministrazione non ha garantito i principi di pubblicità, trasparenza, imparzialità e parità di trattamento sin dalla fase iniziale, di fatto favorendo i concessionari uscenti e limitando il confronto competitivo, limitandosi ad approvare le proposte pervenute. Ciò avrebbe impedito, nei fatti, ad altri operatori economici di conoscere gli elementi utili per formulare eventuali proposte concorrenti.
Il TAR chiarisce che anche la fase preliminare del project financing, pur connotata da ampia discrezionalità amministrativa, deve rispettare i principi generali dell’azione amministrativa e del diritto europeo. Pubblicità, trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento non sono requisiti formali, ma condizioni sostanziali per consentire a tutti gli operatori potenzialmente interessati di conoscere l’iniziativa, valutare la convenienza economica e presentare eventuali proposte concorrenti.
Il TAR critica, dunque, aspramente l’operato del Comune: l’approvazione massiva delle istanze, spesso basate su formulari identici, è stata interpretata dal TAR come un tentativo di eludere l’obbligo di indire le gare pubbliche. All’attività prodromica all’indizione delle gare (l’approvazione dei progetti di fattibilità) non è seguito l’effettivo avvio delle procedure selettive, trasformando gli indirizzi assunti dal Comune in una “petizione di principio” utile solo a giustificare la proroga delle concessioni esistenti.
La sentenza si inserisce inoltre nel solco della pronuncia della Corte di Giustizia del 5 febbraio 2026, causa C-810/24, che ha ritenuto incompatibile con il diritto dell’Unione il diritto di prelazione del promotore, che consente al promotore di adeguare la propria offerta a quella dell’aggiudicatario e ottenere così l’affidamento. Nel giudizio, il Comune aveva rappresentato di volersi conformare a tale principio, eliminando il diritto di prelazione dalle future gare. Tuttavia, per il TAR, ciò non era sufficiente a sanare i vizi originari della procedura, perché il problema non riguardava solo la prelazione, ma l’intero assetto procedimentale concretamente seguito.
La questione centrale è, dunque, il modo in cui tale strumento è stato concretamente gestito, sebbene il TAR non abbia perso l’occasione per manifestare alcune perplessità sull’utilizzo di dell’istituto nel settore delle concessioni balneari. Pur precisando di non poter affermare in via generale l’incompatibilità dello strumento con l’affidamento delle concessioni balneari, il Collegio evidenzia come il ricorso al PPP presenti criticità strutturali quando la realizzazione di opere o servizi pubblici viene posta in rapporto sinallagmatico con l’assegnazione di un bene demaniale scarso.
Secondo il TAR, il vantaggio per il Comune è evidente: attraverso la finanza di progetto l’ente può ottenere interventi di riqualificazione, opere e servizi di interesse pubblico senza impiegare risorse proprie. Più problematica, invece, è la posizione del promotore privato. Il Collegio osserva che l’interesse dell’operatore a sostenere investimenti anche rilevanti, con rischi economici e imprenditoriali superiori a quelli connessi a una ordinaria concessione, risulta comprensibile solo se collegato alla prospettiva di conseguire, con maggiori probabilità rispetto a una gara aperta, il bene della vita rappresentato dalla concessione demaniale.
È proprio questa dinamica a rendere delicato l’utilizzo del PPP nel settore balneare. Se non adeguatamente governato, l’utilizzo del PPP, specialmente quando applicato a un bene demaniale scarso come le spiagge, rischia di spostare il baricentro della procedura dalla selezione del miglior concessionario alla valorizzazione del progetto proposto da chi già opera.
Spiegano i giudici che anche qualora fosse astrattamente ammissibile, il ricorso al project financing sarebbe legittimo solo all’interno di un quadro procedurale rigoroso che assicuri sin dall’origine pubblicità, trasparenza, criteri predeterminati e piena contendibilità della concessione. Del resto, la procedura di project financing è pur sempre una procedura ad evidenza pubblica.
Il Collegio dedica ampio spazio anche alla peculiarità delle concessioni demaniali “miste”, nelle quali lo schema del project financing viene utilizzato non solo per realizzare opere o servizi pubblici, ma anche per ottenere l’utilizzo imprenditoriale di beni demaniali marittimi. In questi casi, l’interesse pubblico locale alla realizzazione dell’opera non può assorbire o oscurare l’interesse pubblico, di matrice statale ed europea, alla corretta gestione del demanio e all’apertura concorrenziale del mercato. Secondo il TAR, in questo caso tale bilanciamento è mancato. Il Comune ha fatto proprio l’interesse alla realizzazione dei progetti proposti, ma senza assicurare una procedura realmente aperta e contendibile.
Strettamente connessa all’illegittimità delle procedure di project financing è la questione della proroga delle concessioni. Il TAR ha annullato la nota del Comune di Gaeta che estendeva l’efficacia delle concessioni fino al 30 settembre 2027, qualificandola come una proroga generalizzata e illegittima: la proroga era indistinta e basata su “attività meramente preparatorie o approvazioni di interesse pubblico di proposte di project financing” a loro volta viziate e non seguite dall’effettivo avvio delle gare. Viene così ribadito ancora una volta il principio, oramai consolidato a livello nazionale ed europeo, secondo cui le proroghe automatiche e generalizzate sono in contrasto con il diritto dell’Unione e devono essere disapplicate.
In conclusione, la sentenza del TAR Latina rappresenta un ulteriore tassello nel riallineamento del settore balneare ai principi europei di concorrenza. Quanto alle proroghe, il TAR conferma gli orientamenti della giustizia amministrativa, oramai unanimi nel sostenere che la prosecuzione dei rapporti al 30 settembre 2027 può essere ammessa solo se collegata a procedure selettive effettivamente avviate.
Sotto altro profilo, la pronuncia apre definitivamente agli orientamenti sulla validità e applicabilità del project financing alle concessioni demaniali. Il punto di partenza appare questo: l’istituto può avere un ruolo nella valorizzazione del demanio solo se inserito in un quadro procedurale rigoroso, trasparente e realmente competitivo. In mancanza, rischia di trasformarsi in uno strumento di conservazione delle rendite esistenti, incompatibile con l’apertura del mercato richiesta dal diritto dell’Unione. Non resta che vedere come il Consiglio di Stato e le future pronunce affronteranno la questione.
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