RELAZIONE DEL GRUPPO DI LAVORO IN MATERIA DI DEMANIO MARITTIMO
Premessa
Il gruppo di lavoro, costituito al fine di esaminare – entro il 31 dicembre di quest’anno – la questione relativa alla riorganizzazione degli strumenti normativi e programmatici in materia di valorizzazione ai fini turistico ricreativi del demanio marittimo, ha condotto una attenta analisi della attuale disciplina interessante la materia del demanio marittimo.
Il quadro normativo di riferimento, frammentario e contraddittorio anche in ragione dei recenti interventi legislativi statali, necessita senza dubbio di una azione normativa che – nello spazio di competenza regionale – dia certezza giuridica agli operatori del settore turistico balneare ed alle amministrazioni comunali cui è conferito il complesso delle funzioni di gestione amministrativa. Trattasi, peraltro, di materia in evoluzione oltreché complessa.
Da una parte occorre, infatti, considerare le disposizioni contenute nel decreto sul federalismo demaniale che prevedono l’attribuzione alle Regioni, a titolo gratuito, della titolarità dei beni demaniali e che potranno produrre – una volta attuate – rilevanti implicazioni in ordine all’assetto territoriale ed alla gestione economica del litorale costiero regionale.
Così anche in relazione alle questioni di carattere fiscale. A tale proposito, occorre infatti tenere conto di quanto previsto dal d. lgs. n. 68/2011 “Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario” che ha dato attuazione alla L. 42/2009.
L’art.12 del su menzionato decreto prevede la soppressione – a decorrere dal 2013 – dei trasferimenti regionali di parte corrente e, ove non finanziati tramite il ricorso all’indebitamento, quelli in conto capitale diretti al finanziamento delle spese dei comuni aventi carattere di generalità e permanenza.
A partire dal 2013, dunque, per realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata la soppressione dei trasferimenti, la regione è tenuta ad istituire un fondo sperimentale di riequilibrio.
Al fine di procedere prima della suddetta scadenza, la Regione ha istituito un gruppo di lavoro ad hoc con il compito di effettuare la ricognizione dei trasferimenti oggetto di fiscalizzazione così da poter successivamente avviare, sulla base delle risultanze della ricognizione, una concertazione con i comuni circa l’entità complessiva dei trasferimenti fiscalizzabili ed istituire il fondo di riequilibrio, propedeutico al futuro fondo perequativo.
L’argomento, di non trascurabile complessità, è attualmente oggetto di norme di principio contenute nella proposta di legge regionale n. 95 ”Norme sul sistema delle autonomie locali” (art. 73). Dall’altra parte, la materia necessita di specifici approfondimenti ed analisi anche in relazione alle problematiche attinenti, in particolar modo, alla difesa del suolo: la competenza delle amministrazioni comunali esercenti le funzioni amministrative relative alle concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale, nonché del demanio lacuale e fluviale intersecano, infatti, gli ambiti di competenza già attribuiti alle Province in materia di difesa del suolo, di realizzazione e manutenzione di opere di difesa della costa e di autorizzazione ambientale riguardante la movimentazione e l’immersione in mare di materiale inerte.
In relazione, tuttavia, allo specifico ambito di applicazione di un eventuale intervento normativo in materia, il gruppo di lavoro – a seguito di attenta riflessione – ritiene opportuno circoscriverne l’oggetto ai soli profili attinenti l’uso del demanio marittimo per finalità turistico ricreative, in considerazione del mandato specifico attribuito al gruppo di lavoro medesimo e della urgente necessità di provvedere al riordino della materia in tempi brevi, in vista della prossima scadenza delle concessioni in essere al 31/12/2015.
A tale proposito, il gruppo di lavoro ha convenuto che l’eventuale trattazione di una disciplina generale ed organica della materia del demanio marittimo – pur se auspicabile – risulta al momento prematura e intempestiva, riguardando scenari in evoluzione e tematiche trasversali di ampio respiro che richiederebbero ulteriori approfondimenti tecnico-giuridici e necessari momenti di confronto con i vari settori interessati.
Il gruppo di lavoro ha convenuto altresì sull’opportunità di procedere all’approvazione di un documento preliminare propedeutica alla redazione di una proposta di legge concernente la gestione, per scopi turistico ricreativi, dei beni demaniali marittimi, rinviando l’eventuale definizione degli ulteriori ambiti della materia “demanio marittimo” ad una successiva fase di programmazione normativa, mediante la previsione di una apposita legge organica ovvero di distinti interventi normativi da inserire nelle singole discipline di settore.
Quadro normativo di riferimento
La proposta di legge farà riferimento alle funzioni amministrative concernenti la gestione dei beni demaniali marittimi e di zone del mare territoriale, delegate e conferite alle Regioni rispettivamente ai sensi dell’art. 59 del DPR 24 luglio 1977, n. 616 e dell’art. 105 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 e successive modifiche e integrazioni .
Com’è noto con legge regionale n. 88/98, la Toscana ha conferito ai Comuni il complesso delle funzioni amministrative in materia di demanio marittimo, dando in tal modo attuazione al decreto legislativo n. 112/98 che ha realizzato completamente il trasferimento, dagli organi statali alle regioni e agli enti locali, di tutte le attività amministrative connesse al settore dello sviluppo economico. Le competenze si estendono a tutte le tipologie di concessione, ad eccezione di quelle connesse all’approvvigionamento di fonti di energia, riservate allo Stato.
Il demanio marittimo è materia disciplinata a livello statale (Codice della navigazione e relativo regolamento, il D.L. 5 ottobre 1993, n. 400, L 88/2001 la L. n.296/2006 o finanziaria 2007) da disposizioni disomogenee e perciò suscettibile di numerose e differenti interpretazioni e applicazioni: ne sono un esempio le note interpretative via via adottate dall’Agenzia del demanio in merito alla questione delle pertinenze, dell’incameramento e quindi della determinazione del canone concessorio.
Le tematiche attinenti al demanio marittimo con finalità turistico ricreative sono state oggetto di disciplina anche a livello comunitario: in particolare, l’art 12 della Direttiva 2006/123 CE – Direttiva “Bolkestein” (art. 43 del Trattato della comunità europea) impone l’adozione della procedura ad evidenza pubblica nell’assegnazione della concessione demaniale, in ossequio al principio della libera concorrenza e della libertà di stabilimento, qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitata per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili [1].
In relazione a tale principio, si è conseguentemente posta la questione della compatibilità ad esso delle norme statali che prevedono il rinnovo automatico (art. 1 comma 2 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400 e art. 10 della L 88/2001) e il diritto di insistenza del concessionario uscente (art. 37 comma 2 del cod. nav.).
A fronte all’obbligo improrogabile di provvedere al recepimento della direttiva europea, si è posta nel contempo la necessità di salvaguardare il settore turistico-balneare che, proprio sulla base delle disposizioni normative nazionali al momento vigenti, ha effettuato ingenti investimenti finalizzati alla valorizzazione dei beni demaniali.
In mancanza di un intervento statale risolutivo della questione e nelle more di una successiva azione di riordino normativo della materia finalizzata al recepimento dei principi comunitari, la Regione Toscana con legge regionale 23 dicembre 2009, n. 77 ha previsto la proroga ex lege del termine di scadenza delle concessionari demaniali in essere (art. 16 comma 1) e ha riconosciuto al concessionario richiedente l’estensione della proroga fino ad un massimo di vent’anni, in ragione dell’entità degli investimenti realizzati e dei relativi ammortamenti (art. 16 comma 2).
La seconda parte della disposizione è stata successivamente dichiarata incostituzionale con sentenza n. 340/2010. Richiamando la precedente sentenza n. 180/2010 che aveva dichiarato incostituzionale analoga disposizione di legge della Regione Emilia Romagna, la Corte ha ribadito che la previsione contestata viola l’art. 117 primo comma, Cost. per contrasto con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario in tema di diritto di stabilimento e di tutela della concorrenza poiché – introducendo un diritto di insistenza in favore del soggetto già possessore della concessione – consente il rinnovo automatico della medesima.
Sul piano del diritto nazionale, il Governo italiano è stato anzitutto chiamato dalla Commissione europea (con la procedura di infrazione n. 2008/4908) ad intervenire con l’abrogazione della norma del codice della navigazione (art. 37 secondo comma) che riconosceva al concessionario uscente un diritto di preferenza nell’assegnazione del titolo concessorio.
Se in un primo momento con il decreto legge 30 dicembre 2009 n. 194, cd. “decreto milleproroghe 2010” – si è dato seguito alle indicazioni espresse in sede europea intervenendo con l’abrogazione del diritto di insistenza, in un momento successivo ossia in sede di conversione del decreto milleproroghe, lo Stato italiano è stato nuovamente oggetto di una procedura europea di messa in mora complementare (procedura europea di infrazione n. 2008/4908).
Con la legge di conversione del decreto milleproroghe (legge 26 febbraio 2010, n. 25) è stato infatti operato un rinvio all’art. 1 comma 2 del D.L. 5 ottobre 1993, n. 400 che, prevedendo il rinnovo automatico sessennale delle concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico – ricreative, “configura restrizioni alla libertà di stabilimento e comportano in particolare discriminazioni in base al luogo di stabilimento contrarie all’art. 43 del Trattato”.
Con riguardo a quanto finora esposto, si osserva che l’art. 16 comma 1 della legge regionale 23 dicembre 2009, n. 77 (Legge finanziaria per l’anno 2010) e l’art. 1 comma 18 del decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194 convertito in legge 26 febbraio 2010, n. 25 non sono state invece oggetto di contestazione, né in sede di giudizio di costituzionalità né in sede europea, nella parte in cui entrambe prevedono la proroga al 31 dicembre 2015 delle concessioni demaniali in essere.
Si può, dunque, desumere che non sia stata ritenuta censurabile la proroga ex lege fino al 2015 perché giustificata dalla necessità di riformare la normativa italiana in materia limitando così le censure alle sole altre parti della disposizione nazionale che rimettono in gioco l’automatismo del rinnovo.
In tal senso si è orientato il Governo italiano e, in particolare, il Ministro per i rapporti con le regioni e la coesione territoriale che ha coinvolto le Regioni per affrontare la questione relativa alla definizione dei contenuti dell’intesa Stato-Regioni (intesa rafforzata ai sensi dell’art. 8 comma 6 della legge 5 giungo 2003, n.131 che prevede la possibilità per il Governo di promuovere la stipula di intese in conferenza permanente Stato, regioni e province autonome di Trento e Bolzano dirette, fra l’altro a favorire l’armonizzazione delle rispettive legislazioni o il conseguimento di obiettivi comuni) sulla cui base formulare una legge quadro nazionale in materia di demanio marittimo con riguardo, in particolare, alla questione della procedura di rilascio delle concessioni demaniali per finalità turistico – ricreative, nel rispetto delle indicazioni contenute nella Direttiva Servizi.
La formulazione dell’intesa in materia si è tuttavia arrestata a seguito dell’accoglimento da parte del Governo dell’ordine del giorno G/2518/38/1 e presentato da Tancredi-Gasparri-Quagliarello che impegna a valutare la “possibile esclusione delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreative dalla direttiva servizi o con deroga dalla stessa tramite l’attività di monitoraggio che si concluderà quest’anno il 28/12/2011, data entro cui il Consiglio dei Ministri può decretarne l’esclusione”. L’iniziativa, pur non avendo avuto alcun seguito, ha avuto tuttavia l’effetto di interrompere ogni sviluppo sul piano dell’intesa.
In linea con l’esigenza di tenere ferma la validità ed efficacia della previsione della proroga ex lege cui si riferisce l’art. 1 comma 18 del decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194, si pone anche l’orientamento interpretativo assunto dal Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti che, con circolare n. 6105 del 6 maggio 2010, afferma la mancanza di potere, in capo alla pubblica amministrazione, di “fissare autonomamente un termine di proroga diverso da quello previsto del 31 dicembre 2015 o diverso da quello voluto dal concessionario, nei limiti, ovviamente, del predetto termine massimo previsto dalla legge”.
In evidente opposizione rispetto alla suesposta linea interpretativa si pongono, invece, le pronunce assunte dal TAR della Sardegna (ordinanza n. 473/2010) e dal TAR della Puglia (ordinanza n. 543/2010) che hanno affermato la disapplicazione della citata norma nazionale che fissa la scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2015 perché essa “non appare coerente con i principi comunitari in materia di trasparenza, non discriminazione, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi, in quanto idonea a sottrarre dal mercato beni produttivi al di fuori di ogni procedimento concorsuale”. Tali pronunce – rimaste al momento isolate – esprimono un orientamento ritenuto da più parti superato e non condivisibile in ragione del fatto che la previsione dell’estensione del rapporto concessorio in essere fino al 2015 è stata concepita quale norma transitoria e, soprattutto, concordata e non contestata in sede europea.
Infine, una recente ed inaspettata azione governativa si è tradotta nell’approvazione – il 5 maggio scorso – di un decreto legge (“Decreto sviluppo”), il cui art. 3 dispone espressamente che “per incrementare l’efficienza del sistema turistico italiano, riqualificando e rilanciando l’offerta turistica, fermo restando, in assoluto, il diritto libero e gratuito di accesso e fruizione della battigia, anche ai fini di balneazione, è introdotto un diritto di superficie avente durata di novanta anni”.
Al decreto legge in questione (n. 70/2011) sono stati poi apportati correttivi rilevanti prima della sua promulgazione in Gazzetta ufficiale (avvenuta il 13 maggio 2011): la durata del diritto di superficie sulle aree inedificate formate da arenili e su aree già occupate da edificazioni esistenti è stata, infatti, ridotta a 20 anni e la costituzione di tale diritto è stato espressamente condizionato (art. 3 comma 1 lett. b) al rispetto dei “principi comunitari di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità”.
Il testo del decreto in esame – fortemente criticato da più parti – è stato poi successivamente modificato in sede di conversione. I primi tre commi dell’art. 3 del suddetto decreto, infatti, sono stati interamente abrogati, mentre sono rimaste sostanzialmente invariate le disposizioni (i successivi commi dell’art. 3) che riconoscono la possibilità di costituzione di Distretti turistici e l’applicabilità ad essi di agevolazioni di carattere amministrativo e fiscale.
Allo stato attuale, rileva – anche al fine di una eventuale ripresa di confronti tra amministrazioni regionali e Governo centrale – le disposizioni contenute nel disegno di legge comunitaria 2010 – approvato in prima lettura al Senato e in seconda lettura alla Camera – attualmente all’esame del Senato (A.S. 2322-B).
Il comma 1 dell’art. 11 prevede l’abrogazione del comma 2 dell’art. 1 del D.L. n. 400/93 (rinnovo automatico sessennale delle concessioni demaniali marittime) “al fine di chiudere la procedura d’infrazione n. 2008/4908” avviata dalla Commissione europea nei confronti del Governo italiano.
Il comma 2 dell’art. 11 delega il Governo ad adottare, previa intesa con la Conferenza unificata, un decreto legislativo avente ad oggetto la revisione e il riordino della legislazione relativa alle concessioni demaniali marittime secondo principi e criteri direttivi che attengono, fra gli altri, all’individuazione di limiti minimi e massimi di durata delle concessioni, delle modalità di affidamento di queste ultime, di riscossione e suddivisione dei proventi derivanti dai canoni, alla determinazione di un equo indennizzo nei casi di revoca.
Conclusioni
Alla luce di quanto sopra, la proposta di legge che si intende sottoporre alla approvazione della Giunta, avrà quindi lo scopo precipuo di ricomporre un quadro giuridico – operativo stabile e condiviso di competenze, funzioni, indirizzi in materia di demanio marittimo, con particolare riguardo al complesso delle attività concernenti l’utilizzazione, per finalità turistico ricreative, dei beni demaniali. Ciò in ragione della necessità di fornire un riferimento normativo certo agli operatori del settore balneare, in vista della prossima scadenza delle concessioni demaniali in essere, fissata al 31 dicembre 2015 dal decreto legge 30 dicembre 2009, n.194 (“Decreto Milleproroghe”) convertito in legge 26 febbraio 2010, n. 25.
Tale scadenza – anche in considerazione dei recenti interventi del legislatore nazionale che configurano una disciplina contradditoria e frammentata della materia – rende non ulteriormente dilazionabilel’adeguamento ai principi del diritto comunitario declinati nella direttiva 2006/123/CE (“Direttiva Bolkestein”).
La disciplina in questione sarà altresì applicabile alle concessioni di beni del demanio marittimo finalizzate alla realizzazione di nuove strutture per la nautica da diporto di cui all’Art. 5, comma 2, della Disciplina del Masterplan “La rete dei porti toscani”, allegato parte integrante del PIT, denominate “porto turistico” e “approdo turistico”, che saranno rilasciate in coerenza con le nuove disposizioni regionali, in fase di elaborazione, rivolte alla ridefinizione della materia e al superamento del DPR n. 509/1997 (cd. Burlando).
L’intervento normativo in oggetto sarà dunque finalizzato al perseguimento dei seguenti obiettivi:
- puntualizzare l’assetto delle attuali competenze, assicurando il coordinamento regionale dei profili di carattere unitario e l’integrazione delle politiche di settore connesse alla gestione del demanio marittimo a finalità turistico ricreativa;
- definire criteri generali in merito all’uso delle aree demaniali marittime riservate alla balneazione;
- promuovere lo sviluppo sostenibile e la mitigazione degli effetti antropici delle attività svolte sulle aree demaniali, anche al fine di tutelare e valorizzare i valori ambientali della fascia costiera;
- definire, nel rispetto della normativa statale e comunitaria di riferimento, una regolamentazione omogenea e uniforme del regime concessorio ed autorizzativo dei beni del demanio marittimo destinati ad attività turistico ricreative;
- migliorare le condizioni di accessibilità e sicurezza nella fruizione pubblica dei beni del demanio marittimo, con particolare riferimento ai tratti di arenile attrezzati per la balneazione e alle spiagge di libero accesso.
Il perseguimento dei suddetti obiettivi potrà avvenire mediante i seguenti strumenti:
a) previsione di indirizzi unitari in ordine alla utilizzazione del demanio marittimo costiero da inserire negli strumenti regionali di programmazione e pianificazione territoriale, in coerenza con la l.r.. n. 1/2005 “Norme per il governo del territorio” anche in attuazione di quanto previsto dall’art. 1, comma 254 della legge 296/2006 (finanziaria per il 2007) come di seguito meglio illustrato;
b) introduzione di misure atte a promuovere su tutto il territorio regionale:
- il miglioramento della qualità della fruizione dei beni del demanio marittimo nonché la qualificazione delle attività turistico-balneative (ad esempio attraverso la previsione di strumenti quali la carta dei servizi degli operatori del settore, l’introduzione della certificazione ambientale volontaria delle attrezzature e dei servizi, il ricorso a specifici atti di cooperazione con i comuni interessati ecc);
- l’innalzamento dei livelli di sicurezza della balneazione, in coerenza con la normativa statale di riferimento con particolare riguardo alle disposizioni relative alla qualità ambientale delle acque marino-costiere e ai requisiti igienico-sanitari delle acque di balneazione di cui, rispettivamente, al D.lgs 152/06 e al D.Lgs 116/2008 (anche attraverso la previsione di periodici atti di indirizzo e coordinamento da parte della Giunta);
c) la previsione di un’apposita disciplina relativa alle modalità di rilascio delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico ricreative , nel rispetto del principio dell’evidenza pubblica stabiliti dalla normativa statale e comunitaria;
d) una più compiuta definizione del regime concessorio e degli obblighi del concessionario, in coerenza con la normativa statale di riferimento;
e) la previsione di una specifica regolamentazione delle aree destinate alla balneazione con particolare riferimento alle spiagge libere e attrezzate.
Il gruppo di lavoro propone di predisporre, sulla base degli elementi indicati e delle considerazioni espresse nella presente nota, un documento preliminare nel quale saranno tracciate le linee generali della proposta di legge.
E’ evidente che, per la definizione di alcuni dei contenuti sopra evidenziati, quest’ultima dovrà necessariamente tener conto delle disposizioni statali di riordino della materia che saranno emanate con decreto legislativo, a seguito del raggiungimento dell’intesa Stato-regioni prevista dalla Legge Comunitaria 2010, in corso di approvazione.
Sempreché la predetta intesa vada a buon fine e che le nuove norme statali superino il vaglio dell’esame di conformità ai principi comunitari da parte delle competenti istituzioni europee, potranno essere oggetto della proposta di legge tematiche di rilievo quali: la durata minima e massima delle concessioni, le modalità di affidamento delle stesse, le modalità di riscossione e suddivisione dei proventi derivanti dai canoni e la previsione di un equo indennizzo in caso di revoca.
Altri profili, riguardanti specificatamente i contenuti indicati ai punti a), b) ed e), potranno invece essere disciplinati autonomamente, utilizzando gli ambiti di competenza già riservati alle regioni Tra le finalità connesse all’esame della materia, il gruppo di lavoro propone anche la redazione di un “libro bianco” contenente l’analisi dell’attuale sistema concessorio, ricostruito sulla base dei dati relativi alle concessioni demaniali in essere, acquisiti con la collaborazione delle competenti amministrazioni comunali.
Tale strumento sarà particolarmente utile per la redazione del nuovo quadro normativo e programmatico.
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Note
[1] La commissione europea, nella procedura di messa in mora complementare avviata nei confronti del Governo italiano, ha esplicitamente affermato l’applicabilità dell’art.12 della Direttiva Bolkestein alle concessioni demaniali marittime.
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