A due anni dalla pubblicazione della legge 118/2022 del governo Draghi, il governo Meloni è intervenuto con il decreto legge 131/2024 (cosiddetto “decreto salva infrazioni”), riformulando, in parte, le regole che gli enti concedenti devono seguire per la redazione dei bandi e la gestione delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime. Tra le novità più rilevanti, il decreto ha prorogato la validità delle concessioni in essere fino al 30 settembre 2027, stabilendo che le nuove procedure di assegnazione dovranno essere avviate dagli enti concedenti entro il 30 giugno 2027. Inoltre, uno degli ambiti maggiormente interessati dal provvedimento riguarda i criteri di selezione dei concessionari e le modalità di gestione delle gare.
L’articolo 1, comma 1, lettera b) del decreto 131/2024 ha riscritto completamente l’articolo 4 della legge 118/2022. Nella versione originaria, l’articolo 4 delegava il governo ad adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi finalizzati a riordinare e semplificare la disciplina delle concessioni demaniali marittime. Tuttavia, il termine di sei mesi è scaduto inutilmente a febbraio 2023, senza che fossero emanati i decreti attuativi previsti. Con la riscrittura dell’articolo, invece, il nuovo articolo 4 non demanda più al governo il compito di emanare i decreti attuativi, ma attribuisce direttamente agli enti concedenti la responsabilità di avviare le procedure di affidamento, basandosi sulle regole delineate nel testo normativo vigente. In tal senso, il nuovo articolo 4 della legge 118/2022 rappresenta oggi il principale punto di riferimento per la gestione delle concessioni demaniali.
Tra le modifiche più rilevanti introdotte dal decreto salva infrazioni, vi è la determinazione di una durata minima e massima per le concessioni demaniali marittime, che deve essere compresa tra un minimo di 5 e un massimo di 20 anni. La durata specifica deve essere stabilita in funzione del tempo necessario per garantire l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti, come previsto dal piano economico-finanziario (PEF) presentato dall’aggiudicatario. Questa previsione rappresenta una novità rispetto al testo originario della legge 118/2022, che non indicava espressamente una durata predefinita, limitandosi a stabilire che fosse sufficiente a garantire il recupero degli investimenti.
Anche il Codice della navigazione, tuttora vigente e non espressamente abrogato dal decreto 131/2024, non prevede una durata minima o massima per le concessioni, ma si limita a stabilire che l’amministrazione possa concedere l’uso di beni demaniali per un “determinato periodo di tempo”. In base all’articolo 36 del Codice della navigazione, l’amministrazione dispone quindi di un’ampia discrezionalità nella determinazione della durata, potendo prevedere anche concessioni inferiori a un anno. Ora dunque, con l’introduzione del decreto salva infrazioni, è ancora possibile per le amministrazioni prevedere una durata inferiore ai 5 anni per le concessioni demaniali marittime, basandosi sulle disposizioni dell’articolo 36 del Codice della navigazione?
Secondo una prima interpretazione, non sarebbe più consentito stabilire durate inferiori ai 5 anni per le concessioni assegnate ai sensi della legge 118/2022, in quanto la normativa attuale prevede una soglia minima obbligatoria. Ma secondo un diverso punto di vista, poiché l’articolo 36 del Codice della navigazione non è stato espressamente abrogato, gli enti concedenti potrebbero comunque bandire gare per concessioni di durata inferiore. La ragione alla base di questa interpretazione è la coesistenza normativa e la mancanza di indicazioni specifiche sul superamento delle previsioni contenute nel Codice della navigazione.
Si tratta di una interpretazione che apre, in verità, a diverse ulteriori riflessioni: se la durata di una concessione è inferiore ai 5 anni, è necessario seguire le regole sancite dalla legge 118/2022 per il suo affidamento? Se la risposta fosse negativa, con ogni evidenza non potrebbero venir meno in ogni caso i principi di evidenza pubblica che, dunque, dovrebbero in ogni caso essere assicurati anche in affidamenti di durata limitata.
Tornando alla possibilità per un’amministrazione di affidare una concessione per una durata inferiore, come visto, il tema resta comprendere in che modo la legge 118/2022 e il Codice della navigazione possano operare. Nella versione originaria della legge 118/2022, il legislatore aveva espressamente demandato al governo il compito di adottare decreti, anche in deroga al Codice della navigazione, al fine di armonizzare le disposizioni e garantire una disciplina organica. Tuttavia, con l’approvazione del decreto 131/2024, tali previsioni non sono state riproposte, creando così un vuoto normativo e una mancata integrazione tra le due normative. Questa lacuna potrebbe generare conflitti interpretativi e applicativi, poiché espone nuovamente le amministrazioni a operare in un quadro incerto e frammentato.
Una possibile soluzione potrebbe essere un intervento normativo che chiarisca definitivamente la relazione tra la disciplina del Codice della navigazione e le nuove regole introdotte dal decreto 131/2024, specificando se e come la durata delle concessioni demaniali marittime possa essere stabilita anche per periodi inferiori a 5 anni e quali principi debbano essere seguiti in tali casi. In fase di conversione in legge del decreto 131/2024, il legislatore potrebbe intervenire per chiarire e colmare tale lacuna, adottando soluzioni che tengano conto della coerenza dell’intero quadro regolatorio in materia di concessioni demaniali marittime.
Nelle more, in talune situazioni, potrebbe supplire la cosiddetta “clausola di stagionalità”. Per gli enti concedenti, infatti, è possibile inserire all’interno degli atti concessori tale clausola, che prevede l’obbligo, per i concessionari degli stabilimenti balneari, di procedere allo smontaggio delle strutture al termine della stagione estiva e al loro successivo rimontaggio all’inizio della stagione seguente. Questa disposizione riguarda le strutture temporanee utilizzate per la gestione del servizio, pur mantenendo invariato l’obbligo di versamento del canone per l’intero periodo della concessione stabilito nel bando, indipendentemente dal periodo effettivo di utilizzo delle aree. L’utilizzo di tale clausola potrebbe rappresentare una soluzione temporanea per garantire una gestione coerente delle concessioni demaniali marittime di breve durata, senza tuttavia risolvere in modo definitivo il problema della coesistenza normativa tra il Codice della navigazione e la nuova disciplina introdotta dal decreto legge 131/2024.
La necessità di un intervento chiarificatore da parte del legislatore appare quindi imprescindibile, al fine di evitare incertezze interpretative e applicative che rischiano di compromettere la stabilità del settore e di generare contenziosi tra amministrazioni e operatori. Un approccio più organico potrebbe prevedere l’armonizzazione delle diverse fonti normative e l’introduzione di una disciplina univoca, che delinei con precisione i casi in cui è possibile derogare alla durata minima dei 5 anni e le modalità per garantire il rispetto dei principi di trasparenza e parità di trattamento in tutti gli affidamenti, anche quelli di durata limitata.
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