Norme e sentenze

Possibili soluzioni tecnico-giuridiche per le attività balneari durante il coronavirus

Una panoramica delle misure che potrebbero essere adottate per tutelare gli stabilimenti e per consentirne l'apertura

autore: Domenico Ciccarelli (avvocato e giurista esperto in demanio marittimo)
co-autori: Giulio Cacciapuoti e Pietro Tizzano (avvocati dello Studio Legale Cacciapuoti, esperti in demanio marittimo); Angelo Ricci (ingegnere dello Studio tecnico di ingegneria civile e ambientale Ricci, esperto in progettazione di attività turistico-ricreative)

Com’è noto, il 30 gennaio 2020 l’Organizzazione mondiale della sanità ha dichiarato la pandemia da coronavirus (Covid-19), la cui diffusione ha avuto l’epicentro a Wuhan (Cina) nel dicembre 2019, come “un’emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale”. Lo scorso 11 marzo la stessa Oms ha definito quella del coronavirus una pandemia diffusa in tutto il pianeta.

Allo scopo di contenere il contagio il legislatore nazionale, con una pluralità di atti normativi, ha prescritto importanti limitazioni all’esercizio di diverse attività economiche e, al contempo, restrizioni alle libertà individuali. In particolare, in ragione della pericolosità del Covid-19 a causa dell’elevato numero dei contagi, il governo italiano ha dovuto adottare il decreto del presidente del consiglio dei ministri (dpcm) dell’8 marzo 2020, col quale ha disposto limitazioni alle libertà delle persone e all’esercizio delle attività insistenti su alcune aree del territorio nazionale per poi estenderle, con un nuovo dpcm, a tutta la penisola italiana. Ai menzionati atti hanno fatto seguito – per quanto di interesse – ulteriori dpcm (11 marzo 2020, 22 marzo 2020 e 1 aprile 2020) nonché alcune circolari del Ministero della salute (22 marzo 2020 e 28 marzo 2020) che meglio hanno chiarito e disciplinato i limiti già imposti e quelli nascenti dall’applicazione pratica dei precedenti. A integrare la già corposa normativa nazionale “emergenziale” sono infine intervenute una pluralità di ordinanze regionali e comunali che hanno ulteriormente ristretto l’esercizio delle attività economiche e delle libertà individuali.

A carattere puramente indicativo, è stato disposto, tra l’altro:

  • il divieto di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico;
  • la sospensione di eventi e competizioni sportive, con conseguente chiusura di palestre, piscine, spa e centri ricreativi;
  • la chiusura di bar e ristoranti;
  • il divieto di allontanamento dal Comune di residenza, con conseguente spostamento solo per comprovate esigenze lavorative, situazioni di necessità o motivi di salute.

Senza voler entrare nel merito della scelta del legislatore nazionale e regionale circa le fonti di produzione utilizzate al fine di restringere le libertà individuali e la libera iniziativa economica – principi di rango costituzionale – e pur consci della posizione di chi ritiene che dette scelte siano tacciabili di mancato rispetto dei principi sanciti dai padri costituenti, non va sottaciuta la necessità di affrontare con polso fermo e determinazione la pandemia in corso, seppure senza tralasciare l’oramai incalzante crisi economica che ne è conseguita. Le misure di restrizione adottate, di certo necessarie, hanno comportato un rilevante impatto sull’economia di cui il governo è consapevole, come dimostrano gli interventi di sostegno già posti in essere con il decreto Legge del 17 marzo 2020 n. 18 cosiddetto “Cura Italia”, nonché il “Decreto Liquidità” e il “Decreto Aprile” in corso di emanazione e dei quali sono stati già annunciati i contenuti.

Tra i settori trainanti dell’economia nazionale penalizzati dall’emergenza rientra, senza dubbio, quello turistico. A dimostrazione di quanto appena affermato, basti verificare i dati circa l’annullamento dei voli aerei, degli alberghi, dei fitti di case vacanza, resort e residence, nonché dei pacchetti turistici: dati destinati a ulteriori impennate con l’avvicinarsi della stagione estiva, sempre che la diffusione del virus non dovesse d’un tratto rientrare. È evidente che i riflessi di quello che può essere qualificato come uno dei peggiori momenti della storia contemporanea, ricadranno inevitabilmente sui titolari di stabilimenti balneari i quali stanno subendo un blocco totale delle attività, dovuto alle stringenti limitazioni imposte – ad oggi prorogate fino al 13 aprile – finalizzate a contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus.

In ragione di quanto esposto, si ritiene necessario un immediato intervento del legislatore teso a impedire che il settore turistico, e in particolare gli stabilimenti balneari, subiscano danni irreparabili, con conseguenze irreversibili da un punto di vista economico e imprenditoriale, oltre che sociale. Invero, l’apertura estiva (come già accaduto per quella primaverile) delle attività turistico-ricreative risulta a dir poco improbabile, a meno che non vengano poste in essere una pluralità di azioni politiche, legislative, tecniche, organizzative e, in ogni caso, contenitive del rischio contagio, imposte ex lege e applicate tout court. Certo è che la soluzione che potrebbe sembrare più semplice ed efficace è quella della chiusura, per l’anno 2020, di tutte le strutture turistiche, al fine di contenere la diffusione del virus. Ma come già rappresentato, detta soluzione, seppur apparentemente più garantista nell’immediato della salute dei cittadini, comporterebbe danni irreparabili all’economia del paese, con inevitabili ripercussioni anche nel tessuto sociale. Bisognerebbe, infatti, optare per una scelta equilibrata, in grado di contemperare il diritto alla salute con i diritti di libera iniziativa economica e al lavoro, anch’essi di rango costituzionale, oltre che tutelati e codificati come principi fondamentali a livello sovranazionale nella CEDU.

Invero, le migliaia di imprese balneari in Italia danno lavoro a diverse persone le quali, a loro volta, costituiscono la fonte di sostentamento del proprio nucleo familiare. È doveroso altresì precisare che la proclamazione della pandemia da Covid-19, con i connessi provvedimenti di limitazione e restrizione anzidetti, è avvenuta nel mese di marzo, periodo in cui gli imprenditori del settore balneare già hanno effettuato una serie di interventi in termini di investimenti, che non potranno più recuperare in caso di “fermo” dell’imminente stagione estiva. Tutto ciò crea e agevola nuove forme di indebitamento.

Dunque le perdite economiche che potrebbero subire i balneari e tutto l’indotto del settore turistico, con ogni probabilità, non sarebbero gestibili con le sole misure di sostegno (nazionali e regionali), con conseguenti danni a oltre un milione di individui (ai lavoratori, ai nuclei familiari degli stessi, agli imprenditori e a tutto l’indotto). Orbene, è chiaro che non esiste una panacea capace di risolvere le complesse dinamiche di una pandemia mondiale né possono essere prospettate soluzioni applicabili a ogni caso; quindi ci si limiterà a esporre delle mere riflessioni che astrattamente potrebbero essere efficaci, proporzionali ed equilibrate ma che di certo, prima della loro concreta applicazione, dovrebbero essere oggetto di un confronto costruttivo tra i soggetti appartenenti alla categoria.

È palese che la riduzione dei canoni “pertinenziali” e la chimera dell’uscita dalla Bolkestein siano i principali temi di interesse del settore ma, in un delicato momento per la collettività, è necessario un ulteriore sforzo affinché ci si proietti verso nuove e ulteriori – sempreché applicabili – soluzioni.

La necessaria coesione sindacale

Prima di ogni ulteriore valutazione, che risulterebbe ultronea senza il necessario intervento delle sigle sindacali, ci si auspica che la lungimiranza e la capacità tecnica e sindacale che da sempre hanno contraddistinto l’azione di tutte le organizzazioni che si battono per la tutela del settore, possa essere ancora una volta dimostrata col trovare un approccio sistemico e unitario, al fine di intercedere con la necessaria coesione nei rapporti col legislatore, affinché si addivenga a una proposta unitaria. Senza un’azione congiunta degli stakeholder, il tempo necessario alla ricerca di un equilibro tra le divergenti posizioni sindacali potrebbe comportare l’infausta conclusione della mancata apertura delle attività nella stagione estiva.

Rinuncia, sospensione e riduzione dei canoni concessori

È di comune scienza che ai sensi dell’art. 1 del decreto legge n. 400 del 1993, possono essere rilasciate concessioni turistico ricreative, tra le quali rientra la “gestione di stabilimenti balneari”. È il medesimo titolo concessorio a determinare la misura del canone, calcolato secondo i dettami di cui alla legge n. 296/2006 (Finanziaria 2007). Orbene, si ritiene che in ragione della pandemia in corso e della crisi economica che ne deriva, i canoni concessori (pertinenziali e non) debbano conoscere un intervento significativo da parte dell’autorità competente per la salvaguardia degli imprenditori balneari. In tale stato di emergenza sussistono tutte le condizioni fattuali e di diritto affinché lo Stato rinunci a incamerare i canoni concessori per l’anno in corso. Difatti, ai sensi dell’art. 1218 c.c., la responsabilità del debitore (nel caso di specie: “concessionario”) viene esclusa al verificarsi di un presupposto oggettivo e soggettivo, ovvero in presenza sia del “caso fortuito” o della “forza maggiore”, sia nell’ipotesi della non imputabilità di questa impossibilità al debitore. Il factum principis consiste in un atto della pubblica autorità che rende impossibile l’adempimento. Rientrano in questa ipotesi sia l’atto amministrativo che la sopravvenienza normativa (per esempio, una legge che vieta l’esercizio di una determinata attività). L’intervento del factum principis non determina l’automatismo dell’esonero di responsabilità in capo al debitore, dovendosi valutare se l’atto amministrativo o la sopravvenienza normativa fossero imprevedibili al momento dell’assunzione dell’obbligazione e siano non contrastabili al momento dell’adempimento.

La pandemia determinata da Covid-19 configura senz’altro una giustificata ipotesi di inadempimento delle obbligazioni contrattuali, con particolare riguardo al pagamento del canone. Nel caso in cui l’utilizzo della concessione diviene non esercitabile per causa di forza maggiore, non prevedibile né ascrivibile alla condotta del concessionario, si verifica l’estinzione della conseguente obbligazione per impossibilità sopravvenuta della prestazione ex articolo 1463 c.c..

L’intervento dell’autorità statale finalizzato a evitare l’assembramento di persone e la sospensione delle attività non considerate urgenti, ha integrato un’ipotesi di impossibilità oggettiva della prestazione da parte degli stabilimenti balneari, che giustificherebbe il mancato pagamento dei canoni concessori. Va altresì precisato che al momento della presentazione dell’istanza tesa a ottenere il rilascio di una concessione demaniale marittima per finalità turistico-ricreative, l’odierno concessionario non poteva essere in grado di prevedere il verificarsi dell’attuale stato emergenziale.

Nessun dubbio può sussistere rispetto alla circostanza che l’emergenza sanitaria da pandemia integri la fattispecie della “forza maggiore”. A tal riguardo, la Suprema Corte ha chiarito che “la nozione di forza maggiore richiede la sussistenza di un elemento oggettivo, relativo alle circostanze anormali ed estranee all’operatore, e di un elemento soggettivo, costituito dall’obbligo dell’interessato di premunirsi contro le conseguenze dell’evento anormale adottando misure appropriate senza incorrere in sacrifici eccessivi” (così Cass. Civ., sez. VI, 02.11.2018, n. 28063). L’esimente costituita dall’esistenza della “forza maggiore” è stata più volte ritenuta idonea dai giudici di legittimità a escludere l’applicazione di sanzioni tributarie o la perdita di agevolazioni fiscali (cfr. Cassazione civile sez. VI, 12.07.2017, n. 17225; Cassazione civile sez. VI, 19.01.2016, n. 864; Cassazione civile sez. trib., 22.05.2015, n. 10586) ove l’impedimento costituito dalla forza maggiore è qualificato come “un avvenimento di gravità estrema, assolutamente fuori da ogni possibile previsione in quanto del tutto eccezionale ed inevitabile, che non dipenda in alcun modo da avvenimenti dipesi per qualsiasi motivo dal comportamento della parte interessata”.

La rinuncia ai canoni concessori può, pertanto, essere giustificata proprio dalla sussistenza della situazione sanitaria emergenziale che impedisce, di fatto l’esercizio di qualsivoglia attività turistico-balneare e dall’intenzione del legislatore di contribuire al rilancio del settore a seguito del verificarsi dell’uscita dalla crisi. Non v’è chi non veda come sia pressoché impossibile avere incassi per un’attività se il suo esercizio risulti sospeso ex lege e come sia altrettanto impossibile per la medesima impresa provvedere al pagamento di quanto dovuto al proprietario del bene per l’utilizzo dello stesso (Stato).

La rinuncia dei canoni da parte dello Stato, prima ancora dell’esatta applicazione della norma, sarebbe da ricercarsi nell’intento di far ripartire l’economia nazionale e di non contribuire alla già drammatica condizione nella quale versa detto settore. Ad ogni buon conto, nel caso di mancata rinuncia al pagamento dei canoni, il legislatore potrebbe optare, in subordine, quantomeno per una loro sospensione sino a tutto il 30 settembre 2021 e alla riduzione degli stessi nella misura del 50%. Sul punto significativa è la circolare n. 22 del 2009 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, la quale chiarisce che “in presenza di eventi dannosi di eccezionale gravità che comportino una minore utilizzazione dei beni oggetto della concessione, previo accertamento da parte delle competenti autorità concedenti” v’è la “riduzione dei canoni di cui alla lettera b) nella misura del 50 per cento”.

Dalla lettura testuale della circolare citata, risulta evidente che la diminuzione è da determinarsi precisamente nella misura del 50% dell’iniziale importo dovuto, e non di un importo fino al 50% del canone.
Dal momento che costituisce fatto notorio l’emergenza sanitaria mondiale causata dal virus Covid-19 e di conseguenza – in termini temporali – la minore o la non utilizzazione dei beni oggetto della concessione da parte degli stabilimenti balneari, ci si auspica che l’autorità competente intervenga o mediante la rinuncia ai canoni per l’anno 2020 o con un provvedimento che ne autorizzi ex lege la sospensione sino al 30 settembre 2021 e la contestuale riduzione nella misura fissa del 50% per tutto l’anno 2020.

Da quanto si apprende dagli organi di stampa, sembrerebbe che la Regione Sicilia, seppure in parte, stia navigando verso questa direzione, valutando l’ipotesi di esonerare le strutture balneari dal pagamento dei canoni delle concessioni demaniali marittime per l’anno 2020.

Snellimento delle procedure amministrative, sburocratizzazione, esecuzione di interventi manutentivi e di montaggio delle opere

Con l’entrata in vigore del decreto legge n. 18 del 17 marzo 2020 è stata prevista, tra l’altro, la sospensione dei termini nei procedimenti amministrativi fino a tutto il 15 aprile. Difatti, il comma 1 dell’art. 103 del decreto citato afferma che “ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d’ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020”.

Nonostante lo stesso articolo chiarisca che le pubbliche amministrazioni devono comunque garantire una rapida conclusione dei procedimenti amministrativi ritenuti urgenti, sono numerosi i disagi che detta disposizione può comportare ai titolari di strutture balneari. Invero le imprese balneari, oltre a essere danneggiate dall’impossibilità di effettuare lavori di manutenzione e montaggio – che per loro stessa natura prevedono un assembramento di persone e quindi, allo stato attuale, sono vietati – vedono sospesi anche i termini di conclusione degli iter procedimentali tesi al rilascio di autorizzazioni e concessioni già richiesti (art. 24 Reg. Es. C.N., art. 36 C.N., ecc.), dal momento che “la motivata urgenza” richiamata dall’art. 103 deve essere oggetto di ulteriore comunicazione dell’istante. A ciò si aggiunga che gli stabilimenti subiscono anche la sospensione dei cantieri pubblici e privati (a eccezione di quelli essenziali), in quanto tale limitazione impedisce agli stabilimenti balneari di compiere ogni attività di ammodernamento o di predisposizione degli impianti per l’inizio della stagione estiva. Pertanto sarebbe auspicabile un intervento del legislatore teso a sburocratizzare le macchinose procedure atte al rilascio di permessi, concessioni e autorizzazioni.

A titolo esemplificativo, ogni stabilimento, nell’arco della stagione balneare, può svolgere la propria attività dal 1° maggio al 31 ottobre. La nota emergenza sanitaria senz’altro pregiudicherà l’esercizio dell’attività in detto periodo. Basti pensare che il 31 gennaio 2020 è stato dichiarato per sei mesi – ovvero fino al 31 luglio – lo stato di emergenza su tutto il territorio nazionale a causa dell’elevato rischio sanitario legato alla diffusione del Covid-19. Per evitare l’aggravarsi della crisi di un importante settore del turismo, lo Stato potrebbe dunque procedere con una destagionalizzazione ex lege di tutte le concessioni turistico-ricreative. In alternativa si potrebbe optare per la destagionalizzazione previa mera comunicazione da parte dell’interessato: detta comunicazione potrebbe assolvere anche al solo fine – e per i soli concessionari che ne abbiano interesse – di mantenere le strutture per il periodo invernale seppur senza esercitare l’attività o anche per l’esercizio parziale della stessa. In tal modo gli stabilimenti balneari sarebbero messi nella condizione di poter fornire anche servizi diversi dalla sola balneazione ed elioterapia, rimanendo aperti anche nei periodi di bassa stagione. Si pensi, a titolo esemplificativo, alle serate danzanti, agli happy hour, ai bar, alla ristorazione oppure a forme di attività innovative (cupole riscaldate non impattanti, piscine riscaldate, eccetera).

Affinché ciò possa verificarsi, potrebbe essere rafforzato quello che è lo strumento che la circolare n. 120/2001 offre ai concessionari per le opere di facile rimozione attraverso, altresì, una deroga alle necessarie autorizzazioni della Soprintendenza con efficacia stagionale e non annuale – o degli altri enti coinvolti – al fine di evitare l’effetto imbuto. È evidente che si tratterebbe di forzare l’attuale rigido sistema su cui si erge la gestione del demanio marittimo, ma ciò potrebbe rappresentare anche un momento di riflessione e di cambiamento circa i forti limiti normativamente imposti.

Infine, non può tralasciarsi la necessaria autorizzazione a eseguire le opere di manutenzione e di montaggio delle strutture nel mese di maggio – considerato che non sembrerebbe prevedibile una riapertura delle attività prima del mese di giugno – affinché si possa giungere preparati all’apertura auspicabile per il mese di giugno.

Distanziamento sociale, dispositivi di protezione, tutela risarcitoria

Al di là delle possibili modifiche all’impianto normativo nazionale e agli iter procedimentali oggetto di prassi amministrativa degli enti, vanno poi evidenziate le possibili iniziative tecniche da porre in essere presso gli stabilimenti balneari. In particolare, si suggeriscono le seguenti indicazioni tecniche:

  • aumentare le distanze tra le file degli ombrelloni e tra gli stessi di almeno 1,5 metri rispetto alle distanze minime già consentite;
  • utilizzo di uno o più ombrelloni per ogni singolo nucleo famigliare, autocertificando i nominativi dei componenti e il proprio stato di salute all’ingresso in spiaggia;
  • delimitare sia le spiaggia sia il corrispondente specchio acqueo (ovviamente a valle delle prescritte comunicazioni semplificate di cui sopra) mediante l’utilizzo di gavitelli delimitatori, staccionate e/o paletti e corda, differenziando le aree destinate alla spiaggia libera con le aree destinate agli stabilimenti balneari;
  • i primi due punti fanno sì che ogni stabilimento, per quest’anno, avrà un numero in eccesso di ombrelloni, sedie e sdraio inutilizzati; pertanto, gli stessi potrebbero essere temporaneamente ceduti alle amministrazioni comunali le quali, previa garanzia della loro integra restituzione o risarcimento del danno, potrebbero utilizzarli per gestire e regolamentare l’utilizzo delle spiagge libere mediante la collaborazione di associazioni di volontariato e/o cooperative che si occuperebbero di garantire anche il servizio di salvataggio oltre che di tutela della sicurezza, rendendo le spiagge libere delle spiagge attrezzate per un singolo anno. A ogni modo, sarebbe auspicabile che le amministrazioni comunali provvedessero a ristorare le imprese balneari per l’utilizzo di beni di proprietà privata di questi ultimi. Ovviamente andrebbe regolamentato il regime dei prezzi di utilizzo degli ombrelloni e lettini, al fine di evitare distorte pratiche anticoncorrenziali a danno degli stabilimenti;
  • garantire la sicurezza e il rispetto delle norme porterebbe ai singoli imprenditori balneari l’incremento di personale; pertanto, sarebbe necessario pensare a contributi e sgravi fiscali per i lavoratori, oltre a cospicue forme di finanziamento alle imprese del settore;
  • utilizzo di mascherine per ogni spostamento della clientela o per andare in acqua all’interno delle aree demaniali;
  • uso di pannelli di plexiglass alle casse;
  • utilizzo di contenitori monouso per il cibo e le bevande;
  • prenotazioni di ombrelloni, tavoli, cibi e bevande mediante app o telefono;
  • istituzione di fasce orarie di protezione per categorie a rischio o destinazione di specifiche aree dell’arenile a dette categorie;
  • evitare la presenza di qualsiasi gioco per bambini o per adulti al fine di non incorrere in qualsivoglia contatto e/o assembramento tra persone;
  • circa le docce e i bagni, garantire la continua pulizia degli stessi sia nelle spiagge libere sia in quelle in concessione, nonché la sanificazione periodica di tutte le aree, ombrelloni e relativi accessori;
  • tutte le attività svolte dagli stabilimenti balneari (bar, pizzeria d’asporto, ristorazione) devono rispettare le direttive governative circa le distanze utili tra persone, anche nei posti a sedere, oltre al posizionamento di distanziatori tra tavoli con pannelli in plexiglass di altezza minima 2,20 metri. I posti a sedere per ogni tavolo non devono essere maggiori di sei;
  • posizionare all’ingresso di ogni stabilimento dei cartelloni informativi e fornire i già richiamati moduli di autodichiarazione;
  • limitare la presenza di più persone al numero massimo di quattro ogni dieci metri quadrati;
  • il personale deve utilizzare abiti a maniche lunghe;
  • prevedere la distribuzione di mascherine e guanti per le attività da svolgersi in aree comuni;
  • coinvolgere in anticipo tutte le amministrazioni comunali aventi territorio ricadente su fascia costiera e le associazioni di settore al fine di coadiuvare le necessità delle imprese con quelle di prevenzione e tutela della salute. In particolare, informare e formare tutti i lavoratori delle imprese al rischio Covid-19, anche mediante formazione a distanza;
  • il tutto dovrà essere compatibile con le prescrizioni volte a evitare situazioni di assembramento fino al termine dell’emergenza, onde impedire la diffusione del contagio;
  • misurare la temperatura al personale tutti i giorni, in ingresso e in uscita dal lavoro;
  • presenza di distributori di gel igienizzanti;
  • disinfezione delle acque destinate al consumo, alle piscine e alle spa (ove presenti);
  • utilizzazione di specifiche procedure igienizzanti per la lavanderia e la lavastviglie;
  • redazione di un vademecum comportamentale (composto da un piano d’azione, richiamante le modalità di mobilitazione delle risorse, la supervisione delle azioni, un logbook delle azioni, una comunicazione efficace tra management e risorse e un piano della formazione del personale) adatto a fronteggiare la piena emergenza sanitaria, tutelando anche i singoli dipendenti;
  • stipula di una polizza assicurativa che preveda un’indennità da ricovero, convalescenza e assistenza post ricovero in caso di un eventuale contagio, nonché un ristoro in caso di morte da Covid-19.

Queste sono solo alcune delle misure che potrebbero essere adottate da parte degli stabilimenti balneari affinché il governo possa prevederne una riapertura e affinché – con i dovuti limiti e perdite economiche – possa essere garantito l’esercizio di un’attività sì privata, ma che assolve a un fine di pubblica utilità. Sarà un’estate dura e diversa da quelle che abbiamo conosciuto in passato, ma lavorando in squadra e se le condizioni epidemiologiche lo permetteranno, con il sacrificio di tutto il settore, riusciremo a riprenderci e ad apprezzare, oltre che a migliorare, la nostra estate.

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Domenico Ciccarelli

Avvocato e giurista esperto in demanio marittimo e appalti
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