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Riforma spiagge saltata: cosa succede ora?

La normativa attuale, il rischio di gare, i punti da affrontare per un riordino che rimane urgente: facciamo il punto della situazione dopo che il ddl del governo si è arenato.

articolo pubblicato il 19/12/2017

mondo balneare

di Alex Giuzio

Il recente insabbiamento del disegno di legge sul riordino delle concessioni balneari ha fatto sorgere un quesito in tanti imprenditori del settore: “Cosa succederà ora?”. Al di là delle posizioni favorevoli o contrarie in merito al ddl firmato dall'ex ministro Enrico Costa, i titolari degli stabilimenti rimangono infatti in attesa di una legge che restituisca la necessaria certezza, e per aiutarli a capire i possibili scenari in vista, facciamo il punto concreto della situazione.

In vista del voto di marzo, è già iniziata la campagna elettorale e il tema delle spiagge è diventato terreno di scontro tra tutte le forze politiche, con diverse opinioni in campo che analizzeremo nei prossimi mesi. In questo articolo ci limitiamo invece a descrivere lo “stato dell’arte” dal punto di vista normativo, a partire dalla situazione attuale che rimane piuttosto critica.

La situazione attuale

Dal momento che non è ancora stata varata una riforma, tutte le concessioni degli stabilimenti balneari ad oggi hanno scadenza al 31 dicembre 2020 e, in base alla legge vigente, dovranno essere messe a gara il 1° gennaio 2021 secondo i due unici criteri di preferenza previsti dal Codice della navigazione, che all'articolo 37 privilegia i progetti di maggiore interesse pubblico e le strutture di più facile rimozione: "Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell'amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico. Al fine della tutela dell' ambiente costiero, per il rilascio di nuove concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative è data preferenza alle richieste che importino attrezzature non fisse e completamente amovibili.". Al precedente titolare, tra l'altro, in caso di perdita dell'azienda non spetterebbe nemmeno un indennizzo, dal momento che l'articolo 49 dello stesso codice stabilisce che "quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la Facoltà dell' autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato".

Davanti a questa situazione normativa che non tutela affatto gli attuali imprenditori balneari, è più che mai necessaria una riforma del settore che restituisca la necessaria certezza. Ma il nuovo governo dovrà agire molto in fretta: tra il 4 marzo 2018 (data probabile delle elezioni che decideranno la composizione del nuovo parlamento) e il 31 dicembre 2020 (data di scadenza delle attuali concessioni) ci sono meno di due anni per affrontare una questione molto tecnica e complessa, che però va normata subito - a meno che non si voglia appunto mandare a gara gli stabilimenti tra due anni e senza alcun paracadute per gli attuali titolari.

Peraltro, la misura che ha prorogato le concessioni fino al 31 dicembre 2020 è stata dichiarata illegittima dalla Corte di giustizia europea con la sentenza del 14 luglio 2016, che ha negato la possibilità di ulteriori rinnovi generalizzati e senza procedure di gara. Circa una settimana dopo tale sentenza, il parlamento italiano ha approvato un emendamento al decreto Enti locali che garantisce comunque la validità delle concessioni fino al varo di una nuova riforma, e che al momento rappresenta l’unico elemento di certezza per gli attuali imprenditori. Ma tale articolo, a parere degli esperti, potrebbe non essere sufficiente per poter stare del tutto tranquilli, essendo sempre possibili eventuali impugnative o ricorsi al Tar.

La situazione precedente

Fino al 2009 le concessioni balneari venivano assegnate ogni sei anni al medesimo titolare, tramite un meccanismo noto come “rinnovo automatico” che garantiva agli imprenditori un orizzonte di tempo illimitato. In seguito al recepimento in Italia della direttiva europea 2006/123/CE sulla liberalizzazione dei servizi, nota come “Bolkestein”, questo “diritto di insistenza” è stato abrogato con la legge Finanziaria 2010 e il meccanismo stesso del rinnovo automatico è stato cancellato con la legge Comunitaria 2011. Al loro posto è stata predisposta una proroga prima al 31 dicembre 2015, poi al 31 dicembre 2020 come misura temporanea per permettere al legislatore di varare una riforma organica del settore. Ma questa riforma non è ancora avvenuta, soprattutto a causa della forte instabilità politica che ha portato all’avvicendamento di cinque diversi premier negli ultimi sei anni (Berlusconi, Monti, Letta, Renzi, Gentiloni, con altrettanto diverse squadre di ministri e dirigenti che avevano la competenza in materia di demanio marittimo e che ogni volta hanno ricominciato da capo).

Le sentenze e il legittimo affidamento

In questa incertezza normativa, negli anni si sono succedute diverse sentenze di tribunali in materia di concessioni balneari, che hanno contribuito a rendere ancora più complessa la questione.

Il punto cardine in materia è rappresentato dalla già citata sentenza della Corte di giustizia europea del 14 luglio 2016: se da una parte tale pronuncia impedisce di fatto ulteriori rinnovi generalizzati come sono state finora le proroghe, dall’altro lato il giudice afferma che è necessario garantire il riconoscimento del “legittimo affidamento” in favore degli attuali titolari. Ciò significa, in parole semplici, che i privati imprenditori balneari hanno fatto affidamento su un orizzonte temporale indefinito (il “rinnovo automatico”) in base al quale pianificare i propri investimenti, e dato che questo orizzonte temporale indefinito è stato cancellato all'improvviso, gli imprenditori hanno diritto a un equo indennizzo (in termini di anni di concessione e/o di denaro). Per un approfondimento sul concetto di legittimo affidamento applicato alle concessioni balneari, si rimanda a questo articolo.

La quantità di spiagge disponibili

C’è poi un altro aspetto imprescindibile per affrontare la questione delle concessioni balneari: quante spiagge sono attualmente occupate da imprese e quante altre spiagge sono libere e assegnabili per la creazione di nuovi stabilimenti? Si tratta di un punto chiave, dal momento che, per garantire la concorrenza richiesta dall’Europa, è possibile assegnare nuove concessioni per estendere il mercato, anziché mettere a gara quelle esistenti.

Com’è noto, in Italia non esistono dati ufficiali relativi all'occupazione delle spiagge, pertanto sarà necessario che il nuovo governo disponga la definitiva raccolta di tali statistiche prima di procedere alla riforma. E anche questa è un’operazione complessa e da realizzare in poco tempo, sempre in vista del breve arco temporale a disposizione per la riforma.

Fuori dalla Bolkestein, ma rimane il TFUE

Un ultimo aspetto da considerare riguarda la direttiva europea Bolkestein, da sempre additata dagli imprenditori balneari come la responsabile della loro difficile situazione. In realtà la Bolkestein non fa altro che attuare in maniera più specifica quanto già previsto dall'articolo 49 del "Trattato fondativo dell'Unione europea" in merito alla "libertà di stabilimento". Dunque, anche se si definisse l'uscita dalla Bolkestein per le concessioni balneari, se si volessero evitare del tutto le evidenze pubbliche, occorrerebbe rinegoziare anche la posizione delle spiagge nell'ambito del TFUE (oppure chiedere direttamente l'uscita dell'Italia dall'Unione europea, come ha fatto la Gran Bretagna).

Cosa voleva fare la riforma del governo

Vale la pena ricordare infine gli intenti che l’attuale governo aveva manifestato con i contenuti del disegno di legge-delega sul riordino delle concessioni demaniali marittime. Anche se la proposta è stata definitivamente accantonata con l’ostruzionismo delle opposizioni, la discussione sulla "questione balneare" continuerà probabilmente a essere incentrata su tale proposta, che alcuni politici vorrebbero rendere più radicale, altri vorrebbero migliorare, e altri ancora vorrebbero cestinare e riscrivere da zero.

Il disegno di legge, presentato il 27 gennaio 2017 in consiglio dei ministri dall’allora ministro agli affari regionali Enrico Costa, è stato approvato alla Camera dei deputati lo scorso 26 ottobre (vedi notizia) ed è stato affossato in Senato poiché le forze di opposizione – Forza Italia, Lega Nord, Fratelli d’Italia, Mdp e Movimento 5 Stelle – hanno respinto la proposta della maggioranza di approvare il ddl così come era uscito dalla Camera, senza emendarlo e senza praticare ulteriori audizioni. Questa approvazione-lampo sarebbe stata l’unica possibilità per attuare il provvedimento entro la fine della legislatura, e dal momento che è stata rifiutata, il ddl si è arenato.

La proposta del governo prevedeva di istituire le evidenze pubbliche delle concessioni balneari dopo un “adeguato periodo transitorio” la cui entità non è mai stata resa nota, poiché veniva demandata al successivo decreto attuativo e doveva altresì essere oggetto di negoziato con l’Unione europea. Inoltre, con l'intento di favorire gli attuali imprenditori balneari in fase di gara, si istituivano dei “paletti” non previsti dalla normativa attualmente in vigore (cioè dall'articolo 37 CdN citato in apertura dell'articolo). Tali paletti consistevano nel riconoscimento di un punteggio premiante per i gestori che avessero dimostrato di avere un'esperienza professionale e, in caso comunque di perdita della propria impresa, nel diritto a ricevere un indennizzo calcolato in base al “valore commerciale” dell’azienda. Il ddl garantiva infine il riconoscimento del “legittimo affidamento” per i titolari di concessioni antecedenti al 31 dicembre 2009, cioè finché era in vigore il rinnovo automatico. Delle spiegazioni più approfondite sui contenuti del disegno di legge, con anche il link al testo integrale, sono disponibili in questo articolo.

Le altre proposte in campo

Quella del governo è solo l'ultima delle numerose proposte di legge che vorrebbero normare le concessioni balneari. Un'altra possibile strada intrapresa negli anni passati, e ancora aperta, riguarda per esempio la possibilità di "sdemanializzare" gli stabilimenti (rendendoli di fatto privati e dunque esenti dall'obbligo di gare). Resta poi da approfondire il discorso della "disparità di trattamento" rispetto ad altri paesi europei che non hanno introdotto le evidenze pubbliche sulle spiagge già occupate da imprese, come invece viene richiesto in Italia, e hanno affrontato diversamente la questione (Spagna, Portogallo, Croazia).

Le priorità del settore balneare

Restituire la necessaria certezza al comparto degli stabilimenti balneari è l’assoluta priorità per un settore che, con gli attuali imprenditori che lo hanno creato e reso un'eccellenza nel mondo grazie a delle condizioni normative favorevoli, ha bisogno di tornare a crescere insieme agli attuali attori per affrontare le nuove esigenze del turismo, in un momento di convergenza positiva (grazie alle presenze turistiche che la scorsa estate in Italia sono notevolmente aumentate, con lo spostamento dei flussi internazionali dovuto alla minaccia terroristica). Tutto ciò richiede innovazione e investimenti, anche per recuperare il terreno perso negli ultimi dieci anni di incertezza rispetto ai competitor che nel frattempo sono andati avanti, imitando il modello italiano e poi superandolo (in primis la Spagna).

C’è poi una seconda priorità di cui occorre iniziare a discutere, quella delle emergenze ambientali, con i gravi fenomeni di erosione costiera che stanno martoriando la nostra costa e che richiedono importanti opere pubbliche e strutturali, al di là dei ripascimenti che purtroppo servono solo a tamponare la situazione. Altrimenti, Bolkestein o non Bolkestein, saranno le mareggiate a far scomparire gli stabilimenti balneari.

Inserito da: Mondo Balneare
Articolo pubblicato il:19/12/2017
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